بخش اول : تعاریف و مفاهیم در این بخش ما به شناسایی قوه مجریه و دستگاههای اجرایی می پردازیم چرا که موضوع ما در رابطه با حل اختلافاتی است که طرفین اختلاف را دستگاههای اجرایی تشکیل می دهند در نتیجه این موضوع که دستگاههای اجرایی به چه دستگاههایی اطلاق می شود برای ما از اهمیت زیادی برخوردار است و برای شناسایی بهتر این دستگاهها به شناخت قوه مجریه نیازمندیم ، چون در واقع دستگاههای اجرایی زیر مجموعۀ قوه مجریه محسوب می شوند بنابراین ما در فصل اول این بخش به بررسی این مفاهیم می پردازیم اما در فصل دوم ما شخصیت حقوقی دستگاههای اجرایی را قبل از آن عناصر تشکیل دهنده شخصیت حقوقی و جایگاه دولت را در میان سایر اقسام اشخاص حقوقی مورد بررسی قرار می دهیم تا شاید بتوانیم پاسخگوی برخی سوالات مانند ( اینکه آیا دستگاههای اجرایی شخصیت مستقل از دولت دارند ؟ و اگر ندارند چگونه علیه یکدیگر می توانند طرح دعوی کنند و آیا این به منزله طرح دعوی علیه خود هست یا نه ؟ ) باشیم . فصل اول : مفاهیم در این فصل ابتدا ما به بررسی قوه مجریه می پردازیم تا ابهاماتی را که در خصوص این اصطلاح وجود دارد تا حدی روشن نموده و بعد از آن به بررسی مفهوم دستگاه اجرایی و تعاریفی که از آن در قوانین مختلف ارائه شده و اقسام دستگاههای اجرایی می پردازیم . و در آخر این فصل به مفهوم اختلاف و اقسام آن خواهیم پرداخت . مبحث اول : شناسایی قوه مجریه و دستگاه اجرایی و اقسام آن گفتار اول : مفهوم قوه مجریه و دستگاه اجرایی الف ) مفهوم قوه مجریه اصطلاح مجریه به کلیه افراد و دستگاهها و سازمانهایی اطلاق می شود که عملشان جنبه اجرایی دارد . در واقع به کلیه متصدیان دستگاههایی که کار ویژه آنها جنبه اجرایی دارد 1 . در آثار فلاسفه و علمای حقوق هم قوه مجریه همین مفهوم را دارد . اگر قوه مجریه را در سطح حاکمیت مورد نظر قرار دهیم متضمن نهاد ریاست جمهوری و هیأت وزیران و ارکان اجرایی که در این ردیف جای می گیرند می باشد و اگر آن را با مفهوم وسیع در نظر بگیریم در واقع همه سطوح اجرایی کشور را در بر می گیرد و شامل عوامل گوناگون می شود که امور اجرایی سراسر مملکت عهده دارند و از جمله استانداران و فرمانداران و کل سازمانهای اداری و فنی و تخصصی و حتی مجریان ساده و با این ترتیب هر عاملی که بر حسب قوانین جاری کشور در سلسله مراتب اداری ، سیاسی و اجرایی دولت واقع شده ، در حوزه این قوه است . اگر مقام رهبری را از قوه مجریه تفکیک نکنیم و این مقام را هم به مناسبت بخش مهمی از امور اجرایی را که عهده دار است در رأس مجریه بشناسیم اهمیت این قوه و توسعه و اقتدار آن بیشتر مشخص می گردد . برابر اصل شصتم قانون اساسی جمهوری اسلامی اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیما بر عهده رهبری واگذار شده ، از طریق رئیس جمهور و وزراء است . قوه مجریه یکی از قوای سه گانه کشور است . امور اجرایی کشور توسط قوه مجریه بر اساس قوانین و مقررات مختلف مصوب قوه مقننه صورت می گیرد . بخش عمده ای از این قوانین مربوط می شود به قوه مجریه و بخش محدودی نیز با قوه قضائیه و امر قضاوت مرتبط است . بنابراین قوه مجریه اجرا کننده قوانینی است که توسط قانونگذار تصویب گردیده است . در نظام حکومتی ایران سیاست های کلان کشور توسط مقام رهبری ( پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام ) تعیین می گردد و سپس بر اساس این سیاست های کلی ، قوانین تصویب می شود و به منظور اجرا در اختیار قوه مجریه قرار می گیرد . البته این قوه در فرایند شکل گیری قانون و پیشنهاد موضوعات بصورت لایحه نقش موثری دارد و به همین دلیل نحوه اجرای قانون و برداشت مجریان از قانون ، از امور مهم و قابل مطالعه می باشد . به همین لحاظ و نیز به سبب اهمیت نقش قوه مجریه و از آنجا که قدرت یک نظام حکومتی عمدتا در قوه مجریه متبلور و آشکار می گردد ، طراحان ساختار حکومت همواره تلاش می کنند تا در عین وجود اختیارات لازم برای اجرای امور جاری و سیاست های عمومی کشور ، قدرت این قوه را کنترل نمایند تا بدین وسیله از فساد احتمالی جلوگیری شود لذا نسبت به آن اعمال نظارت های گوناگون را پیش بینی می کنند . 1 در دو قرن پیش حد و مرزی که بین اقتدارات حکومتی ترسیم می کردند ، چنین بود که : وضع قانون با قوه مقننه ، و اجرای آن با قوه مجریه ، و حل و فصل دعاوی و رفع خصومات بین افراد با قوه قضائیه باشد ، لکن در طول زمان ، با افزایش وظایف و مسئولیتهای دولت ، وظایف قوه مجریه در مرزهای مزبور متوقف نشد . امروزه قوه مجریه در اکثر کشورها ، به اموری می پردازد که از حیطۀ صلاحیت اجرایی او فراتر می رود و با امور قانونگذاری و قضایی مرتبط می شود . 2 در نتیجه روابطی که بین دستگاههای اجرایی در مسیر اجرای وظایفشان وجود دارد و نحوه حل و فصل اختلافاتی که بین آنها ایجاد می شود از مسائل مهم و موثر در روند سیر دولت ( قوه مجریه ) به سوی اهداف اساسیش خواهد بود . ب ) مفهوم دستگاه اجرایی الف ) تعریف دستگاه اجرایی در قوانین 1 ) مفهوم دستگاه اجرایی در قانون برنامه و بودجه : در قانون برنامه بودجه بودجه در خصوص دستگاه اجرایی آمده است : « دستگاه اجرایی : منظور وزارتخانه ، نیروها و سازمانهای تابعه ارتش ، استانداری یا فرمانداری کل ، شهرداری و موسسه وابسته به شهرداری ، موسسه دولتی ، موسسه وابسته به دولت ، شرکت دولتی ، موسسه عمومی عام المنفعه و موسسه اعتباری تخصصی است که عهده دار اجرای قسمتی از برنامه سالانه بشود 1 » . 2 ) مفهوم دستگاه اجرایی در قانون مدیریت خدمات کشوری 2 « دستگاه اجرایی : کلیه وزارتخانه ها ، موسسات دولتی ، موسسات یا نهادهای عمومی ، شرکت های دولتی و کلیه دستگاههایی که مشمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام باشد ، مانند شرکت ملی نفت ایران ، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران ، بانک مرکزی ، بانکها و بیمه های دولتی ، دستگاه اجرایی نامیده می شود » . 3 ) مفهوم دستگاه اجرایی در قانون 160 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1383 - کلیه وزارتخانه ها ، موسسات و شرکتهای دولتی موضوع ماده (4) قانون محاسبات عمومی کشور ، مصوب ، 1 / 6 / 1366 و سایر شرکتهایی که بیش از پنجاه درصد ( 50 % ) سرمایه و سهام آنها منفردا یا مشترکا به وزارتخانه ها ، موسسات دولتی و شرکتهای دولتی ، به استثنای بانکها و موسسات اعتباری و شرکتهای بیمه قانونی ، تعلق داشته باشند و همچنین شرکت ها و موسسات دولتی که مشمول قوانین و مقررات عمومی به آنها ، مستلزم ذکر یا تصریح نام است ، از جمله : شرکت ملی نفت ایران و شرکتهای تابعه وابسته به وزارت نفت و شرکتهای تابعه آنها ، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و شرکتهای تابعه ، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع ایران و شرکتهای تابعه ، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران و شرکتهای تابعه در موارد مربوط ، مشمول مکررات این قانون می باشند . 4 ) مفهوم دستگاه اجرایی بر اساس تصویب نامه هیات وزیران مورخ 27 / 12 / 86 که در خصوص چگونگی حل و فصل اختلافات بین دستگاههای اجرایی وضع شده : « هر یک از دستگاههای موضوع ماده (160) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران – مصوب 1383 که زیر مجموعه قوه مجریه می باشند و به دستگاه ستادی ، زیر مجموعه و استانی تقسیم می شوند که در ادامه به تــعریف ایـــن اقــــــسام می پردازیم 1 » . تعریف دستگاه ستادی : وزارتخانه و موسسه دولتی که زیر نظر وزارتخانه یا موسسه دولتی دیگری نباشد . تعریف دستگاه زیر مجموعه : تشکیلات اداری و نیز واحدهای سازمانی که تابعه یا وابسته به یک دستگاه ستادی می باشند . دستگاه استانی : هر یک از دستگاههای زیر مجموعه که مأموریت استانی دارد . بنابراین همانطور که از تعاریف ارائه شده بر می آید دستگاه اجرایی یک تیف گشترده ای از دستگاههایی است که زیر مجموعه قوه مجریه هستند . و هر یک از این دستگاهها خود دارای دستگاههای زیر مجموعه می باشند و به شاخه های متعدد تقسیم می شوند که همچون بازوهایی اجرایی در کلیه نقاط کشور حضور داشته و در جهت اجرایی سیاست هایی حکومت فعالیت می کنند که گاهی گسترده شدن دستگاههای اجرایی معلول دیدی است که دولت و بخش عمومی از نحوه اداره مملکت دارند ، هر چه دولت در فعالیت ها بیشتر مداخله کند طبعا بر دامنه و ابعاد دستگاههای اداری افزوده می شود و گسترش بوروکراسی را دامن می زند . گاهی نیز این گسترش به علت ایجاد مشاغل کاذب برای پاسخگویی به تقاضای بیش از حد نیروی انسانی در کشورهایی است که فعالیت های واقعی تولیدی از عهده بکارگیری نمی آیند . که با گسترده شدن وظایف دولت و مداخله هر چه بیشتر آن در امور مختلف زندگی اجتماعی و توسعه دایره بخش عمومی ، قهرا دستگاههای اداری نیز خود به خود توسعه می یابند1 . در نتیجه بدیهی است که بر دامنه و وسعت دستگاههای اجرایی افزوده می شود که تعاریفی که ارائه شد در واقع کلیتی را بدست می دهد و برای مشخص کردن دقیق تر و بهتر این دستگاهها بعنوان طرفین اختلاف در این تحقیق در گفتار دوم به بررسی اقسام دستگاههای اجرایی بر اساس قوانین موجود می پردازیم تا بتوانیم یک نمایی هر چند کلی را از دستگاههای اجرایی که در ایران به انجام وظیفه می پردازند ترسیم کنیم . گفتار دوم : اقسام دستگاههای اجرایی بر اساس قوانین موجود همانطور که گفتیم موضوع این تحقیق بررسی چگونگی حل اختلاف بین دستگاههای اجرایی است و در هر اختلافی باید عواملی وجود داشته باشد که یکی از این عوامل شناخت طرفین اختلاف است که در چگونگی حل اختلاف و مرجع اختلاف تأثیر فراوانی دارد چه بسا اگر طرفین اختلاف فرد حقیقی و دولت باشد مرجع حل اختلاف کاملا متفاوت است با حالتی که اختلاف ایجاد شده بین دو دستگاه اجرایی ایجاد شده است و مسلما راه حل آن و مرجع حل اختلاف متفاوت خواهد بود بنابراین در این گفتار ما به بررسی اقسام دستگاههای اجرایی می پردازیم : الف ) وزارتخانه : بر اساس ماده 2 قانون محاسبات عمومی : وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون به این عنوان شناخته شده یا بشود « وزارتخانه اجتماع یا تمرکز خدمات عمومی نزدیک به هم در یک سازمان بدون شخصیت حقوقی مستقل که بنام کشور عمل می کند و جزئی از دولت است » . - به موجب ماده 1 قانون استخدام کشوری مصوب 1345 : 1 « وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون به این عنوان شناخته شده است » . - به موجب ماده 1 قانون مدیریت خدمات کشوری : 25 / 7 / 86 وزارتخانه : واحد سازمانی مشخصی است که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را بر عهده دارد و به موجب قانون ایجاد شده یا می شود و توسط وزیر اداره می گردد . بنابراین : وزارتخانه بالاترین ارگان و سازمان اجرایی دولت است که به موجب قانون تشکیل و تحت مدیریت عالیه وزیر اداره می شود و عرفا به این نام خوانده می شود . در واقع وزارتخانه ها ، موسسات دولتی ، بنگاهها و سازمانهای مختلف وابسته به دولت ، جمعا دستگاههای دولتی را تشکیل می دهند و گسترده ترین بخش قوه مجریه به شمار می آیند ، اگر قشر سیاسی قوه مجریه را به منزله مغز متفکر و برنامه ریز اجرایی تصور کنیم ، این دستگاهها همچون بازوهای اجرایی در کلیه نقاط کشور حضور داشته و در جهت اجرای سیاستهای حکومت فعالیت می کنند . تصمیمات سیاسی صادره از سوی هیات وزیران یا هر کدام از وزراء در شبکه وسیع اداری تبدیل به اعمال و موارد اجرایی می شوند و به مرحله اجرا در می آیند و مسئولیتها و وظایف اجرایی ، بر حسب نوع فعالیت دسته بندی شده در وزارتخانه مربوط متمرکز می شود . مثلا امور داخلی کشور مانند اداره ، انتظامات ، مدیریتهای منطقه ای ، استانی و دپارتمانی و خلاصه همه فعالیت هایی که در چارچوب داخلی به منظور برقراری نظم عمومی انجام می شود ، در وزارت کشور ( داخله ) جای داده شده است اما گاهی اتفاق می افتد که نوع و چگونگی امور در زمان و مکان معینی ایجاب می کند که جدا از وزارتخانه ها و سازمانهای معمولی سازمان داده شوند ، لذا سازمان مستقل وابسته به یکی از وزارتخانه ها برای این هدف تأسیس می شود . ضمنا در رأس هر وزارتخانه ای یکی از وزیران قرار گرفته است که علاوه بر مشارکت در هیأت دولت و اتخاذ تصمیمات کلی ، مدیریت آن دستگاه را نیز بر عهده دارد و فعالیت های اجرایی و اداری مربوط به حوزه مسئولیت خویش را اداره و ارشاد می کند . شماری از کشورها هوادار محدود بودن شمار وزارتخانه ها هستند و لذا کل فعالیت های اداری و اجرایی آنان در شش الی هفت وزارتخانه متمرکز شده است ، مانند کشور سوئیس ، در حالی که برخی از ممالک دیگر داری تعدد نسبتا زیادی از وزارتخانه ها هستند ، زیرا قوه مقننه و تصمیم گیران اجرایی آنان معتقدند که پراکنده ساختن اختیارات اداری در واحدهای بیشتر ، به سود بخشی و بازدهی کار کمک می کند 1 . و چون تنها عامل فعالیتها کارگزار اصلی در این کشورها دولت است بر دامنه و وسعت وزارتخانه ها و دستگاهها و تعداد آنها افزوده می شود . که در مورد شخصیت حقوقی آنها که مستقل از دولت نیست و جزئی از دولت محسوب می شود . ب ) موسسات عمومی و اقسام آن : در کنار وزارتخانه ها ، سازمانهای دیگری وجود دارد که در اصطلاح « موسسات عمومی » نامیده می شوند . این موسسات شامل موسسات وابسته به نهاد ریاست جمهوری و وزارتخانه ها قوه مقننه ، قوه قضائیه و موسسات وابسته به سایر اشخاص حقوقی حقوق مثل شوراها و سازمانهای محلی و ... هستند که با عناوین مختلفی مانند سازمان ، موسسه ، بنیاد ، مرکز ، نهاد ، شرکت ، صندوق و .... تشکیل شده اند . ممکن است موسسه مستقلی ، به موجب قانون و یا اساسنامه قانونی ، خود موسسات وابسته ای داشته باشد که مستقیما زیر نظر موسسه ما در انجام وظیفه کنند . اصطلاح « موسسه عمومی » ترجمه تحت اللفظی اصطلاح فرانسوی etablissement public است که از حقوق آن کشور گرفته شده است 1 . نظام موسسه مستقل نخست در خدمات اداری مانند بیمارستان ها ، موزه ها ، کتابخانه ها و مراکز علمی معمول شد ، اما امروزه بسیاری از خدمات بازرگانی ، صنعتی و اجتماعی دولت و شهرداری ها به صورت موسسه های مستقل اداره می شود . بدون اینکه همه آنها تمام مشخصات موسسه عمومی را – که نوعی استقلال سازمانی و اداری تحت عنوان شخص حقوقی است – داشته باشد . به همین جهت همه موسسات عمومی شکل سازمانی واحدی ندارند ، و از نظام حقوقی واحدی پیروی نمی کنند و همین امر ارائه تعریفی جامع در مورد موسسه عمومی را پیچیده و دشوار می سازد 1 . در قوانین اداری ما موسسات مزبور تعریفی نشده است لکن در مورد موسسه دولتی که یکی از اقسام موسسه عمومی است تعاریفی وجود دارد که عبارتند از : « موسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد به وسیلۀ دولت ادراه می شود » 1 . « موسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد و زیر نظر یکی از قوای سه گانه اداره می شود و عنوان وزارتخانه ندارد » 2 . از نظر مولفان حقوق اداری ، شاخص موسسه عمومی در وجود شخصیت حقوقی جدا از شخصیت حقوقی دولت و یا شوراهای محلی است که آن موسسه مستقل را تاسیس می کنند ، زیرا فقط شناسایی شخصیت حقوقی برای موسسه ، موجب استقلال آن از لحاظ سازمانی و اداری و مالی است . با وجود این ، گاهی ممکن است با تکنیک های بودجه ای و محاسباتی نوعی استقلال مالی و محاسباتی برای موسسه فراهم آورد و آن را عملا مستقل ساخت 3 . در واقع در کنار سایر اشخاص حقوقی حقوق عمومی محلی یا ملی ، اشخاصی وجود دارند که در یک فعالیت معین متخصص هستند و بصورت مختلفی ظاهر می شوند 4 . که به آنها موسسات عمومی می گوییم به عبارت دیگر موسسه عمومی : یک شخص حقوقی حقوق عمومی است که موظف به تامین و ارضای یک نیاز معین در جامعه می باشد . امتیاز موسسات عمومی عبارت از : اجازه مدیریت مستقل تر و ملایم تر است ، زیرا این موسسات توسط متخصصینی اداره می شوند و مقامات اداری ملی نسبت به آنها نظارت محدود و معدودی دارند ، آنها در انواع مختلفی ظاهر می شوند . مثل بیمارستانها ، دانشگاه ها و غیره هر روز نسبت به قبل در ایجاد آنها کوشش بیشتری می شود . ایجاد موسسات عمومی توسط قانونگذاری صورت می گیرد و قانونگذاری به موسسه عمومی یک صلاحیت معین می دهد که او را از اشخاص عمومی حقوق اداری ( دولت ، شوراها ) جدا می نماید . ضمنا ممکن است قانون تحت شرایطی به یک مقام اداری صلاحیت تاسیس بعضی از انواع موسسات عمومی را بدهد که این اشخاص بتوانند با تصمیم خاصی آنها را ایجاد نمایند . اکثر اوقات قانونگذار بطور صریح اراده اش را بیان می کند و با تصریح می گوید که این نهاد یک موسسه عمومی است یا اینکه دارای شخصیت حقوقی است به عنوان مثال در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی مصوب 1373 مجلس شورای اسلامی در بند یک آن شهرداری ها و شرکت های تابعه آنان مادام که بیش از 50 درصد سهام و سرمایه آنها متعلق به شهرداری ها باشد موسسه عمومی است . البته همیشه این صراحت وجود ندارد و گاهی اوقات قانونگذار فقط به گفتن اینکه این نهاد از بعضی از امتیازات شخصیت حقوقی بهره مند است قناعت می کند به عنوان مثال : رئیس ادراه می تواند عطایا و حصبه را قبول کند . که از این عبارت شخصیت حقوقی مستفاد می گردد . موسسات عمومی دارای شخصیت حقوقی مستقل هستند بدین معنا که آنها یک وجود مستقل هستند و دارای دارایی خاص بوده و می توانند با سایر اشخاص ، قرارداد منعقد نمایند و دارای مأمورین خاص اند که بنام موسسه عمومی تصمیم می گیرند و تصمیمات را بنام وی عمل می نمایند . حق دارند در مرجع قضایی طرح دعوی نموده و یا طرف دعوی قرار گیرند . اقسام موسسات عمومی از لحاظ هدفی که دارند به دو دسته تقسیم می شوند : 1 1 – موسسات عمومی انتفاعی : که تنها به سود مادی توجه دارند مانند : بانک ها ، شرکت ها ، کارخانه ها و معادن دولتی . 2 – موسسات عمومی غیر انتفاعی : موسساتی که در پی سود مادی نیستند مانند : دانشگاهها مراکز علمی و پژوهشی و برخی بیمارستانها و بنگاههای نیکوکاری که به منظور ادارۀ امور علمی و فرهنگی و خیریه تشکیل شده اند . همان طور که گفتیم بانک ها و دانشگاهها جزو موسسات عمومی مستقل هستند که به توضیح در خصوص این 2 مثال می پردازیم : اول : دانشگاهها : اگر چه نخستین موسسات اداری شخصیت حقوقی مستقل ، تجاری بوده اند ، کم کم قانونگذار گروه دیگر از موسسات با شخصیت حقوقی مستقل پدید آورد که بازرگانی نبوده و در زمینه های آموزشی ، پژوهشی ، فرهنگی و ... فعالیت دارند و هدف قانونگذار از ایجاد این موسسات سودجویی مادی نبوده قصد گسترش عدم تمرکز بوده است تا از فشار سنگین تمرکز کاسته شده و کارها با دیوان سالاری سبکتر جامۀ عمل پوشند . مثلا « قانون اجازه تأسیس دانشگاه تهران » به صراحت بیان می کند که : « دانشگاه دارای شخصیت حقوقی می باشد و نمایندگی آن به عهده رئیس است و از لحاظ اداری و مالی دانشگاه مستقل و ... خواهد بود » . 2 دوم : بانک ها : در این مورد نیز به اساسنامه بانک ملی ایران می توان اشاره نمود که مقرر داشته است : « بانک ملی ایران که به موجب قانون 147 اردیبهشت ماه 1356 تأسیس گردیده تابع قوانین و آیین نامه های عمومی مربوط به دولت و بنگاههایی که با سرمایه دولت تشکیل شده اند ، نمی باشد مگر آنکه در قانون مربوط صراحتا از بانک ملی ایران اسم برده شده باشد ولی در غیر این صورت بانک تابع قانون تجارت است » . 1 اقسام موسسات عمومی بموجب قانون محاسبات عمومی : الف ) موسسات عمومی دولتی که خود شامل دو دسته اند : اول : موسسه دولتی دوم : شرکت دولتی ابتدا به بررسی تعریف اقسام موسسات عمومی دولتی می پردازیم : اول : موسسه دولتی : بر اساس قانون محاسبات عمومی : موسسه دولتی : « واحد سازمانی مشخصی است که بموجب قانون ایجاد و به وسیله دولت اداره می شود و عنوان وزارتخانه ندارد » 2 . و بر اساس قانون مدیریت خدمات کشوری : موسسه دولتی : « واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد شده یا می شود و با داشتن استقلال حقوقی بخشی از وظایف و اموری را که بر عهده یکی از قوای سه گانه و سایر مراجع می باشد انجام می دهد . کلیه سازمانهایی که در قانون اساسی نام برده شده در حاکم موسسه دولتی شناخته می شود ؟ بنابراین موسسه دولتی مجموع خدمات عمومی یا صنعتی یا بازرگانی نزدیک به هم در یک سازمان با شخصیت حقوقی که به نام کشور عمل می کند و جزئی از دولت است . قراردادهای موسسات تابع مقررات کلی قراردادهای دولتند ، معمولا قانون موجد موسسه دولتی و یا آیین نامه مربوطه ، این مسأله را یادآوری می کند ، ولی بر طبق اصول کلی حقوق اداری معاملات این موسسات تابع مقررات عمومی معاملات دولتی اند . اگر این موسسات ضمن عمل ضرر و زیانی متوجه افراد و یا اشخاص می سازند ، مثل سازمان های اداری مسئولند . 1 بودجه هر موسسه دولتی قبل از پایان سال مالی ، به وسیله قانون بودجه کشور تعیین می شود و موسسه نمی تواند پیش از مبلغی که در قانون بودجه به موسسه تخصیص داده شده است در اختیار داشته باشد . اموال موسسات دولتی جزء اموال دولتی اند و طبق قانون نحوه پرداخت محکوم به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب 1365 قابل توقیف نیستند . یعنی در آخرین تحلیل ، موسسات دولتی با وجود استقلال شان جزیی از دولت هستند . به توضیح دیگر : اولا موسسه عمومی یکی از سازمانهای عمومی است زیرا وظیفه آن پرداختن به امور عمومی است نه خصوصی . موضوع موسسه عمومی عبارتست از اداره یک خدمت عمومی که در جستجوی رفع نیازمندیهای همه مردمان یک جامعه سیاسی است ثانیا موسسه عمومی دارای شخصیت حقوقی مستقلی بوده و موضع حقوق عمومی می باشد . منظور از استقلال آنست که موسسه عمومی از نظر تصمیم گیری از قیود مقامات دولتی رها است ، بودجه جداگانه و مخصوص و مجزا از دولت داشته و بی مداخله دولت حق اقامه دعوی در محاکم علیه اشخاص حقیقی را داراست و می تواند مستقلا در مقابل دعوی مطروحه جوابگو واقع شود ، و چون یگانه مرجع صلاحیتدار برای تعیین امور عمومی و امور خصوصی قانونگذار است و موسسه عمومی را که متصدی تأمین امور عمومی است مقنن ایجاد می نماید در نتیجه قصد و تصمیم مقنن مهم ترین ضابطه تشخیص امور عمومی از امور خصوصی است و موسسه عمومی از حقوق ترجیحی و امتیازی مخصوص که همان اعمال قدرت عمومی و حق تحمیل تصمیمات یکجانبه خود به دیگران است برخوردار می باشد و لذا می تواند عوارض یا مالیات وصول نماید . 1 موسسات دولتی که زیر نظر قوه مقننه اداره می شوند : دیوان محاسبات کشور 2 مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی موسسات دولتی که زیر نظر قوه قضائیه اداره می شوند : سازمان بازرسی کل کشور سازمان ثبت و اسناد و املاک کشور سازمان زندان ها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور سازمان پزشکی قانونی موسسات دولتی که زیر نظر قوه مجریه ( ریاست جمهوری ) اداره می شوند : سازمان انرژی اتمی سازمان حفاظت محیط زیست سازمان تربیت بدنی دوم : شرکت دولتی : بر اساس ماده چهار قانون محاسبات عمومی کشور شرکت دولتی : واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود و یا به حکم قانون و یا دادگاه صالح ، ملی شده و یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از 50 درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد . هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه گذاری شرکت های دولتی ایجاد شود مادام که بیش از 50 درصد سهام آن متعلق به شرکت های دولتی است ، شرکت دولتی تلقی می شود . همچنین بر طبق قانون مزبور شرکتهایی که از طریق مضاربه و مزارعه و امثال اینها به منظور بکار انداختن سپرده های اشخاص نزد بانکها و موسسات اعتباری و شرکت های بیمه ایجاد شده یا می شوند از نظر این قانون شرکت دولتی شناخته نمی شوند . شرکت دولتی بر اساس قانون مدیریت خدمات کشوری : شرکت دولتی « بنگاه اقتصادی است که به موجب قانون برای انجام قسمتی از تصدی های دولت به موجب سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی ، ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری جزو وظایف دولت محسوب می گردد . ایجاد و بیش از 50 درصد سرمایه و سهام آن متعلق به دولت می باشد ، هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه گذاری وزارتخانه ها ، موسسات دولتی و شرکتهای دولتی منفردا یا مشترکا ایجاد شده مادام که بیش از 50 درصد سهام آن منفردا یا مشترکا متعلق به واحدهای سازمانی فوق الذکر باشد شرکت دولتی است . ضمنا در این قانون ذکر شده که تشکیل شرکت های دولتی تحت هر یک از عناوین فوق الذکر صرفا با تصویب مجلس شورای اسلامی مجاز است و تبدیل شرکتهایی که سهام شرکت های دولتی در آنها کمتر از 50 درصد است با افزایش سرمایه به شرکت دولتی ممنوع است و اینکه شرکت هایی که به حکم قانون یا دادگاه صالح ملی و یا مصادره شده و شرکت دولتی شناخته شده یا می شوند شرکت دولتی تلقی می شوند . 1 بنابراین شرکت های دولتی شخصیت حقوقی مستقل وومتمایز از شخصیت حقوقی دولت دارند و از آثار و نتایج و مزایای شخصیت حقوقی می توانند بهره مند شوند . به عبارت دیگر شرکت های دولتی می توانند در محاکم عمومی اقامه دعوی نمایند و علیه آنها نیز در محاکم عمومی می توان اقامه دعوی نمود و .... از آنجایی که اکثر قوانین ایران به ویژه در مورد ایجاد وزارتخانه ها و سازمانها و موسسات عمومی از آغاز انقلاب مشروطه تا سال های 1330 هجری شمسی از قوانین فرانسه ترجمه و گرفته می شده است . 2 و بعد از آن سالها تا زمان فعلی نیز پیروی از اصول حقوق عمومی مد نظر قانونگذار فرانسه و رعایت آنها از نظر قانونگذار ایران دور نبوده همواره به عنوان الگوی تجربه شده از آن استفاده شده است . بنابراین سیر و چگونگی که قانونگذار فرانسه را متقاعد ساخت تا به ایجاد شرکت های دولتی ( آنهایی که اعمال تصدی را مثل اشخاص حقوق خصوصی به عهده دارند ) مبادرت بورزد را به اختیار می آوریم . برای قانون گذار فرانسوی آغاز انقلاب کبیر و سالهلی پس از آن ، دولت (قوه مجریه) فقط وزارتخانه بود که پیش از انقلاب کبیر فرانسه بود و این نهاد اداری را می شناخت ولی کم کم با این واقعیت آشنا شد که وزارتخانه ها برای نیازهای گوناگون کشور پاسخگو نیستند ، به ویژه اینکه دولت از راه دریافت مالیات نمی توانست همه هزینه های کشور را پرداخت نماید. از این رو چاره جویی کرد . ایجاد موسسات بازرگانی و صنعتی که دولت اغلب تنها سرمایه گذار و سهامداران آن بود، راهی بود تا برای دولت ( به معنای عام کلمه ) درآمد بدست آید و از فشارهای مالیاتی بر مردم کاسته شود. ولی از آنجایی که بر پایه پیش نظریه پردازان انقلاب کبیر فرانسه از دولت ، نماینده این حاکمیت نمی توانست تاجر باشد و فقط وظایف خدماتی و عام المنفعه و اعمال حاکمیت ، مانند دادگستری ، آموزش عمومی ، حراست از مرزها ، حفظ امنیت و نظم عمومی و ... را می توانست به عهده بگیرد . و بر اساس همین دیدگاه کارهای تجارتی ، صنعتی و تولیدی 1 را فقط بخش خصوصی ( اشخاص حقوقی حقوق خصوصی ) می توانست انجام دهد و کارهای مزبور در انحصار این بخش بود . از این جهت قانونگذار فرانسه که از یک سو با نظریع منع اشتغال دولت به اعمال تصدی آشنا بود و از سوی دیگر می دانست که کشور با نیازهای روز افزون مالی روبرو است و دولت باید این منابع مالی را تأمین کند در جستجوی پیدا کردن راهی برآمد و اعطای شخصیت حقوقی به این موسسات تجاری راه حلی حقوقی بوده که به آن دست یافت . قانونگذار ایرانی نیز از انقلاب مظروطه تاکنون همین راه را طی کرده است و با اعطای شخصیت حقوقی به این گونه موسسات چنین می نمایاند که آنها استقلال داشته و دولت یا پاره ای از دولت نیستند و خود پاسخگوی همه تصمیمات و اقداماتشان باشند . « در پایان باید ذکر نمود که سازمان شرکت های دولتی بر طبق الگو و طرح تشکیلاتی شرکت های مندرج در قانون تجارت طرح ریزی شده است : به این ترتیب که شرکت های دولتی مجمع عمومی ، هیأت مدیره ، مدیر عامل و بازرس دارد . تصویب سازمان شرکت با مجمع عمومی یا هر مجمعی است که اساسنامه آنها تعیین کرده است » . همچنین شرکت های دولتی تابع قوانین خاص استخدامی خود هستند . اصول مقررات استخدامی شرکت های دولتی به موجب قانون « مقررات استخدامی شرکت های دولتی » مصوب 26 / 2 / 1352 کمیسیون استخدام مجلس سابق معین و مقرر شده است . 1 در ادامه باید گفت تصویب بودجه شرکت های دولتی در صلاحیت مراجع قانونی آنها که معمولا همان مجمع عمومی است ، قرار دارد . با آنکه به موجب قانون محاسبات عمومی ، اداره امور حسابداری موسسات و شرکت های دولتی مانند وزارتخانه ها به عهده ذیحسابی است که به موجب حکم وزارت دارایی تعیین می شود اما وزارت دارایی نظارت مستمر بر امور این شرکت ها ندارد . از لحاظ تفریغ بودجه برای شرکت های دولتی ترازنامه مصوب مجمع عمومی کافی است . اموال منقول و غیرمنقول شرکت های دولتی جزء دارایی خود آنها محسوب می شود و تابع مقررات خاص آنهاست و معاملات شرکت های دولتی جز در موارد مطروح تابع مقررات خاص آنهاست . 2 ب ) موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی اول : براساس قانون مدیریت خدمات کشوری : موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی : واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می شود و بیش از 50 درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیر دولتی تأمین می گردد و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد. 1 دوم : بر اساس قانون محاسبات عمومی : موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی : واحد سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون بمنظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد ، تشکیل شده و یا می شود 2 و فهرست این قبیل موسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و بتصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید . که این فهرست را مجلس شورای شورای اسلامی طبق ماده واحده ای در تاریخ 19 / 4/ 73 به شرح ذیل تصویب نمود : سازمان مشروحه زیر و موسسات وابسته به آنها موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی موضوع تبصره ماده 5 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب سال 1366 می باشد . 1 – شهرداری ها و شرکت های تابعه آنان مادام که بیش از 50 درصد سهام و سرمایه آنها متعلق به شهرداری ها باشد . 2 – بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی 3 – هلال احمر 4 – کمیته امداد امام 5 – بنیاد شهید انقلاب اسلامی 6 – بنیاد مسکن انقلاب اسلامی 7 – کمیته ملی المپیک ایران 8 – بنیاد 15 خرداد 9 – سازمان تبلیغات اسلامی 10 – سازمان تأمین اجتماعی 11 – بنیاد امور بیماری های خاص 1 تبصره 1 : موسسه وابسته از نظر این قانون « واحد سازمانی مشخصی است که به صورتی غیر از شرکت و برای مقاصد غیر تجاری و غیر انتفاعی توسط یک یا چند موسسه و نهاد عمومی غیر دولتی تاسیس واداره می شود و به نحوی مالکیت آن متعلق به یک یا چند موسسه و نهاد عمومی غیر دولتی باشد » . تبصره 2 : بر اساس این قانون اجرای قانون در مورد موسسات و نهادهای عمومی ( غیر دولتی ) که تحت نظر مقام ولایت فقیه هستند با اذن معظم له خواهد بود . که در اینجا به توضیحاتی دربارۀ شهرداری ها و نهادهای انقلابی می پردازیم : 1 – شهرداری ها و موسسات وابسته به آنها شهرداری موسسه یا واحدی است که برای اداره امور عمومی شهر تأسیس می شود و یکی از مهم ترین موسسات و نهادهای عمومی و غیر دولتی به شمار می رود . هر شهرداری دارای شخصیت حقوقی و بودجه مستقل است و می تواند با تصویب شورای شهر به منظور تأمین بودجه لازم برای هزینه های مربوطه ، به وضع عوارض بپردازد . همچنین شهرداری برای ارائه خدمات شهری ضروری از قبیل حمل و نقل مسافران در سطح شهر و جلوگیری و مقابله با حوادث غیر مترقبه نظیر آتش سوزی ، دارای موسسات وابسته ای است که عهده دار انجام وظایف مربوط می باشد مانند شرکت واحد اتوبوسرانی و آتش نشانی و غیره . شهرداری نوعی سیستم اداره شهر است و از دو واحد به نام شورای شهر و اداره شهرداری تشکیل شده است که اولی قوه ناظر و تصمیم گیرنده در شهر و دومی مجری آن است . 2 – نهادهای انقلابی بند الف از شق یک ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری ، نهادهای انقلابی را در ردیف واحدهای دولتی شناخته و رسیدگی به شکایت از تصمیمات و اقدامات این واحدها را در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار داده است . همچنین با توجه به سایر شقوق ماده مزبور شکایت از تصمیمات و اقدامات مأمورین این واحدها و مقررات دولتی آنها و یا اعتراض نسبت به آرای قطعی مراجع اداری قانونی واحدهای مذکور و بالاخره شکایات استخدامی مستخدمین آنها « به استثنای مشمولین قانون کار » از مصادیق ماده 11 قانون محسوب و رسیدگی به آنها به دیوان عدالت راجع است . مطابق تبصره 2 ماد ه واحده لایحه قانونی عدم شمول قانون کار درباره کارکنان نهادهای انقلابی ، مصوب 13 / 4 / 1359 شورای انقلاب ، نهادهای انقلابی به ارگان هایی اطلاق می گردد که بنا به نیاز دوران بعد از انقلاب اسلامی ایران ( 22 بهمن 1357 ) به بعد با تصویب مراجع قانونگذاری بوجود آمده است . ماده واحده مورد بحث با ذکر چند نمونه از نهادهای انقلابی ، مقرر داشته است که « کارکنان نهادهای انقلابی از قبیل جهاد سازندگی ، بنیاد شهید ، نهضت سواد آموزی ، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مشمول قانون کار نمی باشند » . فهرست کامل نهادهای انقلابی : علی رغم تأکیدهای مکرر قانونگذار تهیه نشده و به تصویب مقنن نرسیده است . عدم تهیه و تدوین ضوابط نهادهای انقلابی مورد نظر مقنن در موارد عدیده از جمله در خصوص نفی یا اثبات صلاحیت دیوان عدالت اداری ، در رسیدگی به شکایات علیه برخی از واحدهای مذکور ، موجب بروز اشکالاتی شده است . با این وجود در بعضی از مقررات ضوابطی وجود دارد که در تشخیص نهادهای انقلابی دولتی می تواند مفید و موثر واقع شود . مثلا ماده 19 قانون هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری مصوب اسفند ماه 1362 ، استفاده از بودجه عمومی دولت را مورد نظر قرار داده و مقرر داشته است که « کلیه وزارتخانه ها ، سازمانها و موسسات دولتی ، شهرداری ها موسسات و نهادهای انقلاب اسلامی که به نحوی از بودجه عمومی دولت استفاده می نمایند و موسساتی که شمول قانون به آنها مستلزم ذکر نام است . مشمول مقررات این قانون می باشد » . با توجه به آنچه گفته شد مدرک تشخیص نهادهای انقلابی در شرایطی که فهرست کامل آنها تهیه نشده و به تصویب قانونگذار نرسیده است جز مداقه در مقررات مربوطه به تأسیس و طرز اداره و استفاده یا عدم استفاده هر یک از آنها از بودجه عمومی دولت منبع و مأخذ دیگری ندارد و نمی توان به صرف تشکیل آنها ، پس از انقلاب و یا طبیعت و ماهیت فعالیت آنها در بخش عمومی و امر عام المنفعه ، آنها را در زمره نهادهای انقلابی مورد نظر مقنن و هم ردیف با سازمان هایی که به وسیله قانون ایجاد و توسط دولت اداره می شوند و از بودجه عمومی دولت استفاده می نمایند قرار داد . زیرا دیوان عدالت اداری یک مرجع اختصاصی است که به حکم اصل 173 قانون اساسی مأمور رسیدگی به شکایت از واحدهای دولتی و مأمورین آنها می باشد و بدیهی است که مراد قانونگذار از شمول قانون دیوان عدالت اداری به نهادهای انقلابی ، تجاوز از حدود اذن مقرر در اصل 173 نبوده و مقصود نهادهایی بوده است که مطابق اصل مسلم حقوقی و موازین قانونی با معانی و مفاهیم سازمان های دولتی در اصطلاح حقوق اداری ، تناسب و تشابهی دانسته باشد و این معنی باید در تنظیم ضوابط تشخیص نهادهای انقلابی و احصاء آنها مورد توجه قرار گیرد . ج ) ضابطه کلی برای شناسایی نهادها و واحدهای دولتی : کلیه نهادها ، تشکیلات ، وزارتخانه ها ، سازمانها ، شرکت ها و انواع مختلف موسسات عمومی اعم از انتفاعی و غیر انتفاعی و حتی عام المنفعه که به موجب اذن صریح یا ضمنی قانونگذار ایجاد و مستقیما بوسیله مراجع و مقامات قانونی یا تحت نظارت استصوابی یا قیمومت آنها اداره می شوند و بودجه آنها جزو اموال عمومی محسوب و از طریق خزانه دولت یا وجوه عمومی تءمین می گردد . اجزاء پیکره حکومت یا دولت به معنی عام و وسیع کلمه را تشکیل می دهند و بر این اساس قوای سه گانه مقننه ، قضائیه و مجریه و تمام سازمانها و موسسات تابعه و وابسته به آنها و همه واحدهای فوق الذکر که تشکیل و اداره یا انحلال آنها از قلمرو اداره و ابتکار شخص یا اشخاص حقیقی یا حقوقی بخش خصوصی خارج است ، نهادها و واحدهای دولتی به شمار می آیند . هرچند بدلیل ضرورتهای موجود قانونگذار اجازه داده برخی امور عمومی بوسیله موسسات خصوصی اداره شود و همچنین رژیم حقوقی حاکم بر آنها گاه از احکام مختلط حقوق عمومی و حقوق خصوصی ( توأما ) پیروی می نماید و این مسأله شناسایی این واحدها را مشکلتر می سازد . 1 مبحث دوم : مفهوم اختلاف و دعوی و اقسام اختلاف در دستگاههای اجرایی گفتار اول : تعریف دعوی و اختلاف الف : تعریف دعوی مصدر دعا است در تمام معانی خواندن و خواستن است . و « ادعا » در اصطلاح شرعی : گفتاری است که انسان بوسیله آن اثبات حقی را بر غیر طلب می کند و اقرار عکس آن و نزد فقها ، عبارتست از خبر دادن نزد قاضی یا حکم بر حقی که برای اوست علیه غیر و در حضور غیر و اگر این خبر دادن نزد قاضی یا حکم نباشد و یا در حضور غیر نباشد ، آن را دعوی نمی نامند که خبر دهنده را مدعی گویند و آن غیر را مدعی عتیه و دعوی یعنی حقیقت و باطن آنچه ادعا شده است 1 : و در اصطلاح حقوق وفقه : دعوی یعنی : داد خواهی ، تظلم ، داوری ، مرافعه ، ترافع : اختلافی است بین دو طرف که اظهاراتشان را به یکدیگر معارفعه دارند و یا عملی است که برای تثبیت حقی صورت می گیرد ، ادعای طرفی را که موجه مرافعه است تعقیب ( یا دادخواست ) نامند و « دعوی به معنی اخص » نیز گفته می شود و ادعای طرف مقابل را دفاع یا پاسخ نامیده اند . مجمع تعقیب و دفاع را دعوی به معنی اعم می نامند . که دعوی نظر شکل بر دو قسم است : دعوی اصلی و دعوی طاری . دعوی اصلی آن است که محاکمه را بدوا تولید می کند و دعوی طاری آنست که در اثنای رسیدگی به دعوی اصلی حادث می گردد. ب ) تعریف اختلاف : همانطور که در تعریف دعوی آمد اختلاف جزء ارکان دعوی است یعنی تا اختلافی وجود نداشته باشد دعوی حاصل نمی شود بنابراین اختلاف در واقع مقدمه وجودی دعوی است که به معنای نداشتن تفاهم در خصوص یک موضوع یا حق است که اگر این اختلاف و عدم تفاهم بر سر هر موضوعی که باشد بین طرفین اختلاف حل نشود و برای حل آن به مرجع دیگری ( قضایی ) مراجعه شود عنوان دعوی پیدا خواهد کرد . که ما در این تحقیق به معنی اختلاف و ارکان تشکیل دهنده آن و موضوعاتی که می تواند وجود داشته باشد در دستگاه های اجرایی خواهیم پرداخت . همانطور که گفتیم اختلاف ارکانی دارد که اول : یکی از مهمترین آن طرفین اختلاف است که باید 2 شخص ( حقیقی یا حقوقی ) وجود داشته باشد که با هم اختلاف داشته باشند که اگر طرفین اختلاف هر دو شخص حقیقی باشند اختلاف جنبه خصوصی داشته و در مراجع قضایی ویژه حل و فصل خواهد شد . که می تواند کیفری یا مدنی باشد و یا اختلاف می تواند بین یک شخص حقیقی و یک شخص حقوقی حقوق عمومی(دولت) باشد که حل آن نیز دیوان عدالت اداری سپرده شده که عده ای ای دیوان را مرجع قضایی و عده ای آنرا مرجع حل اختلاف اداری می دانند که فرصت بحث پیرامون آن نیست . سوم : اختلافی که بین دو شخص حقوقی باشد که این دو شخص هر دو متعلق به اشخاص حقوقی حقوق عمومی باشند که بزرگترین شخصیت حقوقی حقوق عمومی دولت است و این به معنای این است که اختلاف بین دستگاههای اجرایی ایجاد شود . که البته در مورد این موضوع که آیا این اشخاص شخصیتی جدای از شخصیت دولت دارند و آیا می توانند علیه یکدیگر طرح دعوی کنند واینکه آیا مراجع قضایی باید به این دعوای رسیدگی کنند در مباحث بعدی سخن خواهیم گفت . و از ارکان دیگر اختلاف « موضوع اختلاف » است که بسته به نوع موضوع ، نوع اختلاف هم متفاوت می شود اگر موضوع اختلاف مدنی باشد اختلاف حقوقی بوده و در مراجع حقوقی حل و فصل می شود . و اگر موضوع اختلاف کیفری باشد در مراجع جزایی حل و فصل می شود که البته موضوع اختلاف بین دستگاههای اجرایی انواع متفاوت و مختلفی می تواند داشته باشد. حال به تعریف اختلاف دستگاههای اجرایی می پردازیم : اختلاف : « اختلاف نظر دستگاه های اجرایی در برداشت از قوانین و مقررات و یا اختلاف ناشی از تداخل وظایف قانونی آنها و همچنین اختلاف آنها در مورد اموال و حقوق مالی » که در واقع در این تعریفی که از اختلاف بین دستگاههای اجرایی بیان شده موضوعاتی را که مطرح است نیز بیان کرده که بسته به موضوع مرجع حل اختلاف و راه حل آن متفاوت خواهد بود . حال به تعاریف دیگری که مورد نیاز است می پردازیم : دستگاه طرف اختلاف : دستگاه اجرایی که بر اساس در خواست نامه دستگاه متقاضی به دستگاه طرف اختلاف معرفی می شود : دستگاه متقاضی : دستگاه اجرایی که در خواست رسیدگی نسبت به موضوع اختلاف را از مرجع اختلاف می نماید. رسیدگی : بررسی موضوع اختلاف توسط مرجع اختلاف حسب تقاضای دستگاه متقاضی با استفاده از راهکارهای قانونی سازوکارهای داخل قوه مجریه بویژه براساس بررسی مقامات ذیربط قوه مجریه و هیأت دولت : مرجع رفع اختلاف : مرجع رسیدگی و رفع اختلاف مندرج در آیین نامه چگونگی رفع اختلاف دستگاههای اجرایی که عبارتند از استاندارد ، رئیس دستگاه ستادی و معاونت حقوقی و امور مجلس رئیس جمهور . دستگاه مرتبط : دستگاه اجرایی که با توجه به شرح وظایف و اختیارات قانونی آن و حسب مرجع رفع اختلاف در موضوع مطروحه ،ذینفع، دخیل یا مطلع باشد.1 گفتار سوم : اقسام اختلاف دستگاههای اجرایی : اختلاف دستگاههای اجرایی می تواند انواع گوناگونی داشته باشد از یک حیث این اختلافات می تواند به اختلافات حقوقی و اختلافات کیفری تقسیم شود یعنی در مواردی که اختلاف جنبه حقوقی دارد مرجع حل اختلاف وارده حل اختلاف با مواردی که اختلاف جنبه کیفری دارد متفاوت است . که همانطور که بعدا اشاره خواهد شد اختلافات کیفری می تواند در دادگاههای عمومی مطرح شود و اگر اختلاف حقوقی باشد باید از طریق راه کارهای داخلی قوه مجریه حل و فصل شود . انواع اختلافات دستگاههای اجرایی می تواند به شرح زیر باشد : 1- اختلاف برداشت و نظر نسبت به وظایف قانونی باشد . که در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد تصمیم هیأت وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهوری اتخاذ می شود لازم الاجرا است . یعنی به این دلیل که وظایف قانونی دستگاههای اجرایی در قوه مجریه تعیین می شود و قوانینی که از طرف قانونگذار وضع شده در خصوص موضوع اختلاف روشن و آشکار بوده و رئیس جمهور و هیأت وزیران که در رأس قوه مجریه قرار دارند و حق وضع آیین نامه و تصویب نامه در محدوده ای که قانون اساسی مشخص کرده دارند می توانند خود به حل و فصل این گونه اختلافات کمک کرده و آن را برطرف نمایند به نظر برخی مسئولین بیشتر اختلافاتی که بین دستگاه های اجرایی حاصل می شود د ر واقع اختلاف سلیقه است و نشان از پویایی و فعال بودن آنها دارد . 2 – موضوعی واحد از جهات مختلف مربوط به چند دستگاه باشد : که این مورد نیز از مواردی است باید مانند راه حل اولی از طریق سازوکارهای داخلی قوه مجریه حل و فصل شود و طبیعی است بروز این اختلافات در اثر پایبندی و تعهد مسئولان به اهداف و رسالت های دستگاه های متبوع است اما آنچه مهم است این است که این مسائل و اختلافات به لحاظ توجه به منافع عمومی و مسائل بزرگتری که نفعش به جمع بر می گردد ، بر اساس قانون حل و فصل شوند . 3 – تشکیلات مضاعف بر سر موضوعی واحد پدیدار شده باشد که این خود باعث ایجاد اختلاف در انجام وظایف این دستگاهها خواهد بود که باید از طریق راهکارهای داخلی قوه مجریه حل و فصل شود که می توان گفت این موضوعات در واقع ماهیت اجرایی داشته و طبعا هیأت وزیران مقام صالح برای حل اختلاف و فیصله دادن اموری باشد . 4 – تداخل وظایف بین دستگاههای اجرایی پیش بیاید . 5 – اختلاف در استنباط از قانون باشد و یا ناشی از اقدام قانونگذار باشد : مثلا قانونگذار طی دو قانون جداگانه صلاحیت امری واحد را بر عهده دو دستگاه گذاشته باشد یا قانونی را که وضع کرده به روشنی معین نکرده باشد . که در این صورت اختلاف ماهیت اجرایی ندارد بلکه ماهیت استنباط از قانون را دارد که در این صورت دولت با تقدیم لایحه تفسیری نظر نهایی و قانونی مجلس را جویا می شود که در آن صورت مصوبه مجلس تکلیف را روشن می کند و لازم الاجرا خواهد بود که باید گفت موضوعات دیگری نیز می تواند بین دستگاهها وجود داشته باشد که البته در این دو قسم اختلاف خواهد گنجید که یا جنبه اجرایی دارد یا استنباط از قانون که ما به همین مختصر بسنده می کنیم . تا در واقع به طور اجمالی توانسته باشیم انواع اختلافاتی را که بین دستگاههای اجرایی ایجاد می شود مشخص کنیم و در بخش دوم جزئی تر به راهکارهای حل اختلاف خواهیم پرداخت . فصل دوم : شخصیت حقوقی و دستگاههای اجرایی : در این فصل می خواهیم روشن کنیم که اجرای وظایف دولت مستلزم سازماندهی است و سازمان عبارتست از همکاری گروهی برای نیل به هدف تعیین شده ، معمولا هر سازمان برای نیل به یک یا چند هدف بوجود می آید و نام هر سازمان دقیقا هدف و وظایف آن را معرفی می کند ، شخص حقوقی عنوانی است در مقابل شخص حقیقی که سالهای متمادی است در قوانین و عمل به رسمیت شناخته شده و وسیلۀ تمایز اقسام سازمانها از یکدیگر و تنظیم روابط آنها با یکدیگر می باشد . همانگونه که در زندگانی قضایی اسم اشخاص حقیقی معرف هویت مستقل او و حقوق و تکالیف و اعمال وی است اشخاص حقوقی نیز می توانند نقش مشابه آن داشته باشند ، زیرا هر شخص حقوقی از تعدادی از اشخاص حقیقی یعنی گروه یا جمعیت انسانی مشخص و مستقل و جدای از گروههای دیگر


دسته‌بندی نشده

سایت ما حاوی حجم عظیمی از مقالات دانشگاهی است . فقط بخشی از آن در این صفحه درج شده شما می توانید از گزینه جستجو متن های دیگری از این موضوع را ببینید 

کلمه کلیدی را وارد کنید :

دسته بندی: دسته‌بندی نشده

پاسخ دهید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

بخش اول : تعاریف و مفاهیم در این بخش ما به شناسایی قوه مجریه و دستگاههای اجرایی می پردازیم چرا که موضوع ما در رابطه با حل اختلافاتی است که طرفین اختلاف را دستگاههای اجرایی تشکیل می دهند در نتیجه این موضوع که دستگاههای اجرایی به چه دستگاههایی اطلاق می شود برای ما از اهمیت زیادی برخوردار است و برای شناسایی بهتر این دستگاهها به شناخت قوه مجریه نیازمندیم ، چون در واقع دستگاههای اجرایی زیر مجموعۀ قوه مجریه محسوب می شوند بنابراین ما در فصل اول این بخش به بررسی این مفاهیم می پردازیم اما در فصل دوم ما شخصیت حقوقی دستگاههای اجرایی را قبل از آن عناصر تشکیل دهنده شخصیت حقوقی و جایگاه دولت را در میان سایر اقسام اشخاص حقوقی مورد بررسی قرار می دهیم تا شاید بتوانیم پاسخگوی برخی سوالات مانند ( اینکه آیا دستگاههای اجرایی شخصیت مستقل از دولت دارند ؟ و اگر ندارند چگونه علیه یکدیگر می توانند طرح دعوی کنند و آیا این به منزله طرح دعوی علیه خود هست یا نه ؟ ) باشیم . فصل اول : مفاهیم در این فصل ابتدا ما به بررسی قوه مجریه می پردازیم تا ابهاماتی را که در خصوص این اصطلاح وجود دارد تا حدی روشن نموده و بعد از آن به بررسی مفهوم دستگاه اجرایی و تعاریفی که از آن در قوانین مختلف ارائه شده و اقسام دستگاههای اجرایی می پردازیم . و در آخر این فصل به مفهوم اختلاف و اقسام آن خواهیم پرداخت . مبحث اول : شناسایی قوه مجریه و دستگاه اجرایی و اقسام آن گفتار اول : مفهوم قوه مجریه و دستگاه اجرایی الف ) مفهوم قوه مجریه اصطلاح مجریه به کلیه افراد و دستگاهها و سازمانهایی اطلاق می شود که عملشان جنبه اجرایی دارد . در واقع به کلیه متصدیان دستگاههایی که کار ویژه آنها جنبه اجرایی دارد 1 . در آثار فلاسفه و علمای حقوق هم قوه مجریه همین مفهوم را دارد . اگر قوه مجریه را در سطح حاکمیت مورد نظر قرار دهیم متضمن نهاد ریاست جمهوری و هیأت وزیران و ارکان اجرایی که در این ردیف جای می گیرند می باشد و اگر آن را با مفهوم وسیع در نظر بگیریم در واقع همه سطوح اجرایی کشور را در بر می گیرد و شامل عوامل گوناگون می شود که امور اجرایی سراسر مملکت عهده دارند و از جمله استانداران و فرمانداران و کل سازمانهای اداری و فنی و تخصصی و حتی مجریان ساده و با این ترتیب هر عاملی که بر حسب قوانین جاری کشور در سلسله مراتب اداری ، سیاسی و اجرایی دولت واقع شده ، در حوزه این قوه است . اگر مقام رهبری را از قوه مجریه تفکیک نکنیم و این مقام را هم به مناسبت بخش مهمی از امور اجرایی را که عهده دار است در رأس مجریه بشناسیم اهمیت این قوه و توسعه و اقتدار آن بیشتر مشخص می گردد . برابر اصل شصتم قانون اساسی جمهوری اسلامی اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیما بر عهده رهبری واگذار شده ، از طریق رئیس جمهور و وزراء است . قوه مجریه یکی از قوای سه گانه کشور است . امور اجرایی کشور توسط قوه مجریه بر اساس قوانین و مقررات مختلف مصوب قوه مقننه صورت می گیرد . بخش عمده ای از این قوانین مربوط می شود به قوه مجریه و بخش محدودی نیز با قوه قضائیه و امر قضاوت مرتبط است . بنابراین قوه مجریه اجرا کننده قوانینی است که توسط قانونگذار تصویب گردیده است . در نظام حکومتی ایران سیاست های کلان کشور توسط مقام رهبری ( پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام ) تعیین می گردد و سپس بر اساس این سیاست های کلی ، قوانین تصویب می شود و به منظور اجرا در اختیار قوه مجریه قرار می گیرد . البته این قوه در فرایند شکل گیری قانون و پیشنهاد موضوعات بصورت لایحه نقش موثری دارد و به همین دلیل نحوه اجرای قانون و برداشت مجریان از قانون ، از امور مهم و قابل مطالعه می باشد . به همین لحاظ و نیز به سبب اهمیت نقش قوه مجریه و از آنجا که قدرت یک نظام حکومتی عمدتا در قوه مجریه متبلور و آشکار می گردد ، طراحان ساختار حکومت همواره تلاش می کنند تا در عین وجود اختیارات لازم برای اجرای امور جاری و سیاست های عمومی کشور ، قدرت این قوه را کنترل نمایند تا بدین وسیله از فساد احتمالی جلوگیری شود لذا نسبت به آن اعمال نظارت های گوناگون را پیش بینی می کنند . 1 در دو قرن پیش حد و مرزی که بین اقتدارات حکومتی ترسیم می کردند ، چنین بود که : وضع قانون با قوه مقننه ، و اجرای آن با قوه مجریه ، و حل و فصل دعاوی و رفع خصومات بین افراد با قوه قضائیه باشد ، لکن در طول زمان ، با افزایش وظایف و مسئولیتهای دولت ، وظایف قوه مجریه در مرزهای مزبور متوقف نشد . امروزه قوه مجریه در اکثر کشورها ، به اموری می پردازد که از حیطۀ صلاحیت اجرایی او فراتر می رود و با امور قانونگذاری و قضایی مرتبط می شود . 2 در نتیجه روابطی که بین دستگاههای اجرایی در مسیر اجرای وظایفشان وجود دارد و نحوه حل و فصل اختلافاتی که بین آنها ایجاد می شود از مسائل مهم و موثر در روند سیر دولت ( قوه مجریه ) به سوی اهداف اساسیش خواهد بود . ب ) مفهوم دستگاه اجرایی الف ) تعریف دستگاه اجرایی در قوانین 1 ) مفهوم دستگاه اجرایی در قانون برنامه و بودجه : در قانون برنامه بودجه بودجه در خصوص دستگاه اجرایی آمده است : « دستگاه اجرایی : منظور وزارتخانه ، نیروها و سازمانهای تابعه ارتش ، استانداری یا فرمانداری کل ، شهرداری و موسسه وابسته به شهرداری ، موسسه دولتی ، موسسه وابسته به دولت ، شرکت دولتی ، موسسه عمومی عام المنفعه و موسسه اعتباری تخصصی است که عهده دار اجرای قسمتی از برنامه سالانه بشود 1 » . 2 ) مفهوم دستگاه اجرایی در قانون مدیریت خدمات کشوری 2 « دستگاه اجرایی : کلیه وزارتخانه ها ، موسسات دولتی ، موسسات یا نهادهای عمومی ، شرکت های دولتی و کلیه دستگاههایی که مشمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام باشد ، مانند شرکت ملی نفت ایران ، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران ، بانک مرکزی ، بانکها و بیمه های دولتی ، دستگاه اجرایی نامیده می شود » . 3 ) مفهوم دستگاه اجرایی در قانون 160 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1383 - کلیه وزارتخانه ها ، موسسات و شرکتهای دولتی موضوع ماده (4) قانون محاسبات عمومی کشور ، مصوب ، 1 / 6 / 1366 و سایر شرکتهایی که بیش از پنجاه درصد ( 50 % ) سرمایه و سهام آنها منفردا یا مشترکا به وزارتخانه ها ، موسسات دولتی و شرکتهای دولتی ، به استثنای بانکها و موسسات اعتباری و شرکتهای بیمه قانونی ، تعلق داشته باشند و همچنین شرکت ها و موسسات دولتی که مشمول قوانین و مقررات عمومی به آنها ، مستلزم ذکر یا تصریح نام است ، از جمله : شرکت ملی نفت ایران و شرکتهای تابعه وابسته به وزارت نفت و شرکتهای تابعه آنها ، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و شرکتهای تابعه ، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع ایران و شرکتهای تابعه ، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران و شرکتهای تابعه در موارد مربوط ، مشمول مکررات این قانون می باشند . 4 ) مفهوم دستگاه اجرایی بر اساس تصویب نامه هیات وزیران مورخ 27 / 12 / 86 که در خصوص چگونگی حل و فصل اختلافات بین دستگاههای اجرایی وضع شده : « هر یک از دستگاههای موضوع ماده (160) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران – مصوب 1383 که زیر مجموعه قوه مجریه می باشند و به دستگاه ستادی ، زیر مجموعه و استانی تقسیم می شوند که در ادامه به تــعریف ایـــن اقــــــسام می پردازیم 1 » . تعریف دستگاه ستادی : وزارتخانه و موسسه دولتی که زیر نظر وزارتخانه یا موسسه دولتی دیگری نباشد . تعریف دستگاه زیر مجموعه : تشکیلات اداری و نیز واحدهای سازمانی که تابعه یا وابسته به یک دستگاه ستادی می باشند . دستگاه استانی : هر یک از دستگاههای زیر مجموعه که مأموریت استانی دارد . بنابراین همانطور که از تعاریف ارائه شده بر می آید دستگاه اجرایی یک تیف گشترده ای از دستگاههایی است که زیر مجموعه قوه مجریه هستند . و هر یک از این دستگاهها خود دارای دستگاههای زیر مجموعه می باشند و به شاخه های متعدد تقسیم می شوند که همچون بازوهایی اجرایی در کلیه نقاط کشور حضور داشته و در جهت اجرایی سیاست هایی حکومت فعالیت می کنند که گاهی گسترده شدن دستگاههای اجرایی معلول دیدی است که دولت و بخش عمومی از نحوه اداره مملکت دارند ، هر چه دولت در فعالیت ها بیشتر مداخله کند طبعا بر دامنه و ابعاد دستگاههای اداری افزوده می شود و گسترش بوروکراسی را دامن می زند . گاهی نیز این گسترش به علت ایجاد مشاغل کاذب برای پاسخگویی به تقاضای بیش از حد نیروی انسانی در کشورهایی است که فعالیت های واقعی تولیدی از عهده بکارگیری نمی آیند . که با گسترده شدن وظایف دولت و مداخله هر چه بیشتر آن در امور مختلف زندگی اجتماعی و توسعه دایره بخش عمومی ، قهرا دستگاههای اداری نیز خود به خود توسعه می یابند1 . در نتیجه بدیهی است که بر دامنه و وسعت دستگاههای اجرایی افزوده می شود که تعاریفی که ارائه شد در واقع کلیتی را بدست می دهد و برای مشخص کردن دقیق تر و بهتر این دستگاهها بعنوان طرفین اختلاف در این تحقیق در گفتار دوم به بررسی اقسام دستگاههای اجرایی بر اساس قوانین موجود می پردازیم تا بتوانیم یک نمایی هر چند کلی را از دستگاههای اجرایی که در ایران به انجام وظیفه می پردازند ترسیم کنیم . گفتار دوم : اقسام دستگاههای اجرایی بر اساس قوانین موجود همانطور که گفتیم موضوع این تحقیق بررسی چگونگی حل اختلاف بین دستگاههای اجرایی است و در هر اختلافی باید عواملی وجود داشته باشد که یکی از این عوامل شناخت طرفین اختلاف است که در چگونگی حل اختلاف و مرجع اختلاف تأثیر فراوانی دارد چه بسا اگر طرفین اختلاف فرد حقیقی و دولت باشد مرجع حل اختلاف کاملا متفاوت است با حالتی که اختلاف ایجاد شده بین دو دستگاه اجرایی ایجاد شده است و مسلما راه حل آن و مرجع حل اختلاف متفاوت خواهد بود بنابراین در این گفتار ما به بررسی اقسام دستگاههای اجرایی می پردازیم : الف ) وزارتخانه : بر اساس ماده 2 قانون محاسبات عمومی : وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون به این عنوان شناخته شده یا بشود « وزارتخانه اجتماع یا تمرکز خدمات عمومی نزدیک به هم در یک سازمان بدون شخصیت حقوقی مستقل که بنام کشور عمل می کند و جزئی از دولت است » . - به موجب ماده 1 قانون استخدام کشوری مصوب 1345 : 1 « وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون به این عنوان شناخته شده است » . - به موجب ماده 1 قانون مدیریت خدمات کشوری : 25 / 7 / 86 وزارتخانه : واحد سازمانی مشخصی است که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را بر عهده دارد و به موجب قانون ایجاد شده یا می شود و توسط وزیر اداره می گردد . بنابراین : وزارتخانه بالاترین ارگان و سازمان اجرایی دولت است که به موجب قانون تشکیل و تحت مدیریت عالیه وزیر اداره می شود و عرفا به این نام خوانده می شود . در واقع وزارتخانه ها ، موسسات دولتی ، بنگاهها و سازمانهای مختلف وابسته به دولت ، جمعا دستگاههای دولتی را تشکیل می دهند و گسترده ترین بخش قوه مجریه به شمار می آیند ، اگر قشر سیاسی قوه مجریه را به منزله مغز متفکر و برنامه ریز اجرایی تصور کنیم ، این دستگاهها همچون بازوهای اجرایی در کلیه نقاط کشور حضور داشته و در جهت اجرای سیاستهای حکومت فعالیت می کنند . تصمیمات سیاسی صادره از سوی هیات وزیران یا هر کدام از وزراء در شبکه وسیع اداری تبدیل به اعمال و موارد اجرایی می شوند و به مرحله اجرا در می آیند و مسئولیتها و وظایف اجرایی ، بر حسب نوع فعالیت دسته بندی شده در وزارتخانه مربوط متمرکز می شود . مثلا امور داخلی کشور مانند اداره ، انتظامات ، مدیریتهای منطقه ای ، استانی و دپارتمانی و خلاصه همه فعالیت هایی که در چارچوب داخلی به منظور برقراری نظم عمومی انجام می شود ، در وزارت کشور ( داخله ) جای داده شده است اما گاهی اتفاق می افتد که نوع و چگونگی امور در زمان و مکان معینی ایجاب می کند که جدا از وزارتخانه ها و سازمانهای معمولی سازمان داده شوند ، لذا سازمان مستقل وابسته به یکی از وزارتخانه ها برای این هدف تأسیس می شود . ضمنا در رأس هر وزارتخانه ای یکی از وزیران قرار گرفته است که علاوه بر مشارکت در هیأت دولت و اتخاذ تصمیمات کلی ، مدیریت آن دستگاه را نیز بر عهده دارد و فعالیت های اجرایی و اداری مربوط به حوزه مسئولیت خویش را اداره و ارشاد می کند . شماری از کشورها هوادار محدود بودن شمار وزارتخانه ها هستند و لذا کل فعالیت های اداری و اجرایی آنان در شش الی هفت وزارتخانه متمرکز شده است ، مانند کشور سوئیس ، در حالی که برخی از ممالک دیگر داری تعدد نسبتا زیادی از وزارتخانه ها هستند ، زیرا قوه مقننه و تصمیم گیران اجرایی آنان معتقدند که پراکنده ساختن اختیارات اداری در واحدهای بیشتر ، به سود بخشی و بازدهی کار کمک می کند 1 . و چون تنها عامل فعالیتها کارگزار اصلی در این کشورها دولت است بر دامنه و وسعت وزارتخانه ها و دستگاهها و تعداد آنها افزوده می شود . که در مورد شخصیت حقوقی آنها که مستقل از دولت نیست و جزئی از دولت محسوب می شود . ب ) موسسات عمومی و اقسام آن : در کنار وزارتخانه ها ، سازمانهای دیگری وجود دارد که در اصطلاح « موسسات عمومی » نامیده می شوند . این موسسات شامل موسسات وابسته به نهاد ریاست جمهوری و وزارتخانه ها قوه مقننه ، قوه قضائیه و موسسات وابسته به سایر اشخاص حقوقی حقوق مثل شوراها و سازمانهای محلی و ... هستند که با عناوین مختلفی مانند سازمان ، موسسه ، بنیاد ، مرکز ، نهاد ، شرکت ، صندوق و .... تشکیل شده اند . ممکن است موسسه مستقلی ، به موجب قانون و یا اساسنامه قانونی ، خود موسسات وابسته ای داشته باشد که مستقیما زیر نظر موسسه ما در انجام وظیفه کنند . اصطلاح « موسسه عمومی » ترجمه تحت اللفظی اصطلاح فرانسوی etablissement public است که از حقوق آن کشور گرفته شده است 1 . نظام موسسه مستقل نخست در خدمات اداری مانند بیمارستان ها ، موزه ها ، کتابخانه ها و مراکز علمی معمول شد ، اما امروزه بسیاری از خدمات بازرگانی ، صنعتی و اجتماعی دولت و شهرداری ها به صورت موسسه های مستقل اداره می شود . بدون اینکه همه آنها تمام مشخصات موسسه عمومی را – که نوعی استقلال سازمانی و اداری تحت عنوان شخص حقوقی است – داشته باشد . به همین جهت همه موسسات عمومی شکل سازمانی واحدی ندارند ، و از نظام حقوقی واحدی پیروی نمی کنند و همین امر ارائه تعریفی جامع در مورد موسسه عمومی را پیچیده و دشوار می سازد 1 . در قوانین اداری ما موسسات مزبور تعریفی نشده است لکن در مورد موسسه دولتی که یکی از اقسام موسسه عمومی است تعاریفی وجود دارد که عبارتند از : « موسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد به وسیلۀ دولت ادراه می شود » 1 . « موسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد و زیر نظر یکی از قوای سه گانه اداره می شود و عنوان وزارتخانه ندارد » 2 . از نظر مولفان حقوق اداری ، شاخص موسسه عمومی در وجود شخصیت حقوقی جدا از شخصیت حقوقی دولت و یا شوراهای محلی است که آن موسسه مستقل را تاسیس می کنند ، زیرا فقط شناسایی شخصیت حقوقی برای موسسه ، موجب استقلال آن از لحاظ سازمانی و اداری و مالی است . با وجود این ، گاهی ممکن است با تکنیک های بودجه ای و محاسباتی نوعی استقلال مالی و محاسباتی برای موسسه فراهم آورد و آن را عملا مستقل ساخت 3 . در واقع در کنار سایر اشخاص حقوقی حقوق عمومی محلی یا ملی ، اشخاصی وجود دارند که در یک فعالیت معین متخصص هستند و بصورت مختلفی ظاهر می شوند 4 . که به آنها موسسات عمومی می گوییم به عبارت دیگر موسسه عمومی : یک شخص حقوقی حقوق عمومی است که موظف به تامین و ارضای یک نیاز معین در جامعه می باشد . امتیاز موسسات عمومی عبارت از : اجازه مدیریت مستقل تر و ملایم تر است ، زیرا این موسسات توسط متخصصینی اداره می شوند و مقامات اداری ملی نسبت به آنها نظارت محدود و معدودی دارند ، آنها در انواع مختلفی ظاهر می شوند . مثل بیمارستانها ، دانشگاه ها و غیره هر روز نسبت به قبل در ایجاد آنها کوشش بیشتری می شود . ایجاد موسسات عمومی توسط قانونگذاری صورت می گیرد و قانونگذاری به موسسه عمومی یک صلاحیت معین می دهد که او را از اشخاص عمومی حقوق اداری ( دولت ، شوراها ) جدا می نماید . ضمنا ممکن است قانون تحت شرایطی به یک مقام اداری صلاحیت تاسیس بعضی از انواع موسسات عمومی را بدهد که این اشخاص بتوانند با تصمیم خاصی آنها را ایجاد نمایند . اکثر اوقات قانونگذار بطور صریح اراده اش را بیان می کند و با تصریح می گوید که این نهاد یک موسسه عمومی است یا اینکه دارای شخصیت حقوقی است به عنوان مثال در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی مصوب 1373 مجلس شورای اسلامی در بند یک آن شهرداری ها و شرکت های تابعه آنان مادام که بیش از 50 درصد سهام و سرمایه آنها متعلق به شهرداری ها باشد موسسه عمومی است . البته همیشه این صراحت وجود ندارد و گاهی اوقات قانونگذار فقط به گفتن اینکه این نهاد از بعضی از امتیازات شخصیت حقوقی بهره مند است قناعت می کند به عنوان مثال : رئیس ادراه می تواند عطایا و حصبه را قبول کند . که از این عبارت شخصیت حقوقی مستفاد می گردد . موسسات عمومی دارای شخصیت حقوقی مستقل هستند بدین معنا که آنها یک وجود مستقل هستند و دارای دارایی خاص بوده و می توانند با سایر اشخاص ، قرارداد منعقد نمایند و دارای مأمورین خاص اند که بنام موسسه عمومی تصمیم می گیرند و تصمیمات را بنام وی عمل می نمایند . حق دارند در مرجع قضایی طرح دعوی نموده و یا طرف دعوی قرار گیرند . اقسام موسسات عمومی از لحاظ هدفی که دارند به دو دسته تقسیم می شوند : 1 1 – موسسات عمومی انتفاعی : که تنها به سود مادی توجه دارند مانند : بانک ها ، شرکت ها ، کارخانه ها و معادن دولتی . 2 – موسسات عمومی غیر انتفاعی : موسساتی که در پی سود مادی نیستند مانند : دانشگاهها مراکز علمی و پژوهشی و برخی بیمارستانها و بنگاههای نیکوکاری که به منظور ادارۀ امور علمی و فرهنگی و خیریه تشکیل شده اند . همان طور که گفتیم بانک ها و دانشگاهها جزو موسسات عمومی مستقل هستند که به توضیح در خصوص این 2 مثال می پردازیم : اول : دانشگاهها : اگر چه نخستین موسسات اداری شخصیت حقوقی مستقل ، تجاری بوده اند ، کم کم قانونگذار گروه دیگر از موسسات با شخصیت حقوقی مستقل پدید آورد که بازرگانی نبوده و در زمینه های آموزشی ، پژوهشی ، فرهنگی و ... فعالیت دارند و هدف قانونگذار از ایجاد این موسسات سودجویی مادی نبوده قصد گسترش عدم تمرکز بوده است تا از فشار سنگین تمرکز کاسته شده و کارها با دیوان سالاری سبکتر جامۀ عمل پوشند . مثلا « قانون اجازه تأسیس دانشگاه تهران » به صراحت بیان می کند که : « دانشگاه دارای شخصیت حقوقی می باشد و نمایندگی آن به عهده رئیس است و از لحاظ اداری و مالی دانشگاه مستقل و ... خواهد بود » . 2 دوم : بانک ها : در این مورد نیز به اساسنامه بانک ملی ایران می توان اشاره نمود که مقرر داشته است : « بانک ملی ایران که به موجب قانون 147 اردیبهشت ماه 1356 تأسیس گردیده تابع قوانین و آیین نامه های عمومی مربوط به دولت و بنگاههایی که با سرمایه دولت تشکیل شده اند ، نمی باشد مگر آنکه در قانون مربوط صراحتا از بانک ملی ایران اسم برده شده باشد ولی در غیر این صورت بانک تابع قانون تجارت است » . 1 اقسام موسسات عمومی بموجب قانون محاسبات عمومی : الف ) موسسات عمومی دولتی که خود شامل دو دسته اند : اول : موسسه دولتی دوم : شرکت دولتی ابتدا به بررسی تعریف اقسام موسسات عمومی دولتی می پردازیم : اول : موسسه دولتی : بر اساس قانون محاسبات عمومی : موسسه دولتی : « واحد سازمانی مشخصی است که بموجب قانون ایجاد و به وسیله دولت اداره می شود و عنوان وزارتخانه ندارد » 2 . و بر اساس قانون مدیریت خدمات کشوری : موسسه دولتی : « واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد شده یا می شود و با داشتن استقلال حقوقی بخشی از وظایف و اموری را که بر عهده یکی از قوای سه گانه و سایر مراجع می باشد انجام می دهد . کلیه سازمانهایی که در قانون اساسی نام برده شده در حاکم موسسه دولتی شناخته می شود ؟ بنابراین موسسه دولتی مجموع خدمات عمومی یا صنعتی یا بازرگانی نزدیک به هم در یک سازمان با شخصیت حقوقی که به نام کشور عمل می کند و جزئی از دولت است . قراردادهای موسسات تابع مقررات کلی قراردادهای دولتند ، معمولا قانون موجد موسسه دولتی و یا آیین نامه مربوطه ، این مسأله را یادآوری می کند ، ولی بر طبق اصول کلی حقوق اداری معاملات این موسسات تابع مقررات عمومی معاملات دولتی اند . اگر این موسسات ضمن عمل ضرر و زیانی متوجه افراد و یا اشخاص می سازند ، مثل سازمان های اداری مسئولند . 1 بودجه هر موسسه دولتی قبل از پایان سال مالی ، به وسیله قانون بودجه کشور تعیین می شود و موسسه نمی تواند پیش از مبلغی که در قانون بودجه به موسسه تخصیص داده شده است در اختیار داشته باشد . اموال موسسات دولتی جزء اموال دولتی اند و طبق قانون نحوه پرداخت محکوم به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب 1365 قابل توقیف نیستند . یعنی در آخرین تحلیل ، موسسات دولتی با وجود استقلال شان جزیی از دولت هستند . به توضیح دیگر : اولا موسسه عمومی یکی از سازمانهای عمومی است زیرا وظیفه آن پرداختن به امور عمومی است نه خصوصی . موضوع موسسه عمومی عبارتست از اداره یک خدمت عمومی که در جستجوی رفع نیازمندیهای همه مردمان یک جامعه سیاسی است ثانیا موسسه عمومی دارای شخصیت حقوقی مستقلی بوده و موضع حقوق عمومی می باشد . منظور از استقلال آنست که موسسه عمومی از نظر تصمیم گیری از قیود مقامات دولتی رها است ، بودجه جداگانه و مخصوص و مجزا از دولت داشته و بی مداخله دولت حق اقامه دعوی در محاکم علیه اشخاص حقیقی را داراست و می تواند مستقلا در مقابل دعوی مطروحه جوابگو واقع شود ، و چون یگانه مرجع صلاحیتدار برای تعیین امور عمومی و امور خصوصی قانونگذار است و موسسه عمومی را که متصدی تأمین امور عمومی است مقنن ایجاد می نماید در نتیجه قصد و تصمیم مقنن مهم ترین ضابطه تشخیص امور عمومی از امور خصوصی است و موسسه عمومی از حقوق ترجیحی و امتیازی مخصوص که همان اعمال قدرت عمومی و حق تحمیل تصمیمات یکجانبه خود به دیگران است برخوردار می باشد و لذا می تواند عوارض یا مالیات وصول نماید . 1 موسسات دولتی که زیر نظر قوه مقننه اداره می شوند : دیوان محاسبات کشور 2 مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی موسسات دولتی که زیر نظر قوه قضائیه اداره می شوند : سازمان بازرسی کل کشور سازمان ثبت و اسناد و املاک کشور سازمان زندان ها و اقدامات تأمینی و تربیتی کشور سازمان پزشکی قانونی موسسات دولتی که زیر نظر قوه مجریه ( ریاست جمهوری ) اداره می شوند : سازمان انرژی اتمی سازمان حفاظت محیط زیست سازمان تربیت بدنی دوم : شرکت دولتی : بر اساس ماده چهار قانون محاسبات عمومی کشور شرکت دولتی : واحد سازمانی مشخصی است که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد شود و یا به حکم قانون و یا دادگاه صالح ، ملی شده و یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از 50 درصد سرمایه آن متعلق به دولت باشد . هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه گذاری شرکت های دولتی ایجاد شود مادام که بیش از 50 درصد سهام آن متعلق به شرکت های دولتی است ، شرکت دولتی تلقی می شود . همچنین بر طبق قانون مزبور شرکتهایی که از طریق مضاربه و مزارعه و امثال اینها به منظور بکار انداختن سپرده های اشخاص نزد بانکها و موسسات اعتباری و شرکت های بیمه ایجاد شده یا می شوند از نظر این قانون شرکت دولتی شناخته نمی شوند . شرکت دولتی بر اساس قانون مدیریت خدمات کشوری : شرکت دولتی « بنگاه اقتصادی است که به موجب قانون برای انجام قسمتی از تصدی های دولت به موجب سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی ، ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری جزو وظایف دولت محسوب می گردد . ایجاد و بیش از 50 درصد سرمایه و سهام آن متعلق به دولت می باشد ، هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه گذاری وزارتخانه ها ، موسسات دولتی و شرکتهای دولتی منفردا یا مشترکا ایجاد شده مادام که بیش از 50 درصد سهام آن منفردا یا مشترکا متعلق به واحدهای سازمانی فوق الذکر باشد شرکت دولتی است . ضمنا در این قانون ذکر شده که تشکیل شرکت های دولتی تحت هر یک از عناوین فوق الذکر صرفا با تصویب مجلس شورای اسلامی مجاز است و تبدیل شرکتهایی که سهام شرکت های دولتی در آنها کمتر از 50 درصد است با افزایش سرمایه به شرکت دولتی ممنوع است و اینکه شرکت هایی که به حکم قانون یا دادگاه صالح ملی و یا مصادره شده و شرکت دولتی شناخته شده یا می شوند شرکت دولتی تلقی می شوند . 1 بنابراین شرکت های دولتی شخصیت حقوقی مستقل وومتمایز از شخصیت حقوقی دولت دارند و از آثار و نتایج و مزایای شخصیت حقوقی می توانند بهره مند شوند . به عبارت دیگر شرکت های دولتی می توانند در محاکم عمومی اقامه دعوی نمایند و علیه آنها نیز در محاکم عمومی می توان اقامه دعوی نمود و .... از آنجایی که اکثر قوانین ایران به ویژه در مورد ایجاد وزارتخانه ها و سازمانها و موسسات عمومی از آغاز انقلاب مشروطه تا سال های 1330 هجری شمسی از قوانین فرانسه ترجمه و گرفته می شده است . 2 و بعد از آن سالها تا زمان فعلی نیز پیروی از اصول حقوق عمومی مد نظر قانونگذار فرانسه و رعایت آنها از نظر قانونگذار ایران دور نبوده همواره به عنوان الگوی تجربه شده از آن استفاده شده است . بنابراین سیر و چگونگی که قانونگذار فرانسه را متقاعد ساخت تا به ایجاد شرکت های دولتی ( آنهایی که اعمال تصدی را مثل اشخاص حقوق خصوصی به عهده دارند ) مبادرت بورزد را به اختیار می آوریم . برای قانون گذار فرانسوی آغاز انقلاب کبیر و سالهلی پس از آن ، دولت (قوه مجریه) فقط وزارتخانه بود که پیش از انقلاب کبیر فرانسه بود و این نهاد اداری را می شناخت ولی کم کم با این واقعیت آشنا شد که وزارتخانه ها برای نیازهای گوناگون کشور پاسخگو نیستند ، به ویژه اینکه دولت از راه دریافت مالیات نمی توانست همه هزینه های کشور را پرداخت نماید. از این رو چاره جویی کرد . ایجاد موسسات بازرگانی و صنعتی که دولت اغلب تنها سرمایه گذار و سهامداران آن بود، راهی بود تا برای دولت ( به معنای عام کلمه ) درآمد بدست آید و از فشارهای مالیاتی بر مردم کاسته شود. ولی از آنجایی که بر پایه پیش نظریه پردازان انقلاب کبیر فرانسه از دولت ، نماینده این حاکمیت نمی توانست تاجر باشد و فقط وظایف خدماتی و عام المنفعه و اعمال حاکمیت ، مانند دادگستری ، آموزش عمومی ، حراست از مرزها ، حفظ امنیت و نظم عمومی و ... را می توانست به عهده بگیرد . و بر اساس همین دیدگاه کارهای تجارتی ، صنعتی و تولیدی 1 را فقط بخش خصوصی ( اشخاص حقوقی حقوق خصوصی ) می توانست انجام دهد و کارهای مزبور در انحصار این بخش بود . از این جهت قانونگذار فرانسه که از یک سو با نظریع منع اشتغال دولت به اعمال تصدی آشنا بود و از سوی دیگر می دانست که کشور با نیازهای روز افزون مالی روبرو است و دولت باید این منابع مالی را تأمین کند در جستجوی پیدا کردن راهی برآمد و اعطای شخصیت حقوقی به این موسسات تجاری راه حلی حقوقی بوده که به آن دست یافت . قانونگذار ایرانی نیز از انقلاب مظروطه تاکنون همین راه را طی کرده است و با اعطای شخصیت حقوقی به این گونه موسسات چنین می نمایاند که آنها استقلال داشته و دولت یا پاره ای از دولت نیستند و خود پاسخگوی همه تصمیمات و اقداماتشان باشند . « در پایان باید ذکر نمود که سازمان شرکت های دولتی بر طبق الگو و طرح تشکیلاتی شرکت های مندرج در قانون تجارت طرح ریزی شده است : به این ترتیب که شرکت های دولتی مجمع عمومی ، هیأت مدیره ، مدیر عامل و بازرس دارد . تصویب سازمان شرکت با مجمع عمومی یا هر مجمعی است که اساسنامه آنها تعیین کرده است » . همچنین شرکت های دولتی تابع قوانین خاص استخدامی خود هستند . اصول مقررات استخدامی شرکت های دولتی به موجب قانون « مقررات استخدامی شرکت های دولتی » مصوب 26 / 2 / 1352 کمیسیون استخدام مجلس سابق معین و مقرر شده است . 1 در ادامه باید گفت تصویب بودجه شرکت های دولتی در صلاحیت مراجع قانونی آنها که معمولا همان مجمع عمومی است ، قرار دارد . با آنکه به موجب قانون محاسبات عمومی ، اداره امور حسابداری موسسات و شرکت های دولتی مانند وزارتخانه ها به عهده ذیحسابی است که به موجب حکم وزارت دارایی تعیین می شود اما وزارت دارایی نظارت مستمر بر امور این شرکت ها ندارد . از لحاظ تفریغ بودجه برای شرکت های دولتی ترازنامه مصوب مجمع عمومی کافی است . اموال منقول و غیرمنقول شرکت های دولتی جزء دارایی خود آنها محسوب می شود و تابع مقررات خاص آنهاست و معاملات شرکت های دولتی جز در موارد مطروح تابع مقررات خاص آنهاست . 2 ب ) موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی اول : براساس قانون مدیریت خدمات کشوری : موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی : واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می شود و بیش از 50 درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیر دولتی تأمین می گردد و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد. 1 دوم : بر اساس قانون محاسبات عمومی : موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی : واحد سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون بمنظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد ، تشکیل شده و یا می شود 2 و فهرست این قبیل موسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و بتصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید . که این فهرست را مجلس شورای شورای اسلامی طبق ماده واحده ای در تاریخ 19 / 4/ 73 به شرح ذیل تصویب نمود : سازمان مشروحه زیر و موسسات وابسته به آنها موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی موضوع تبصره ماده 5 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب سال 1366 می باشد . 1 – شهرداری ها و شرکت های تابعه آنان مادام که بیش از 50 درصد سهام و سرمایه آنها متعلق به شهرداری ها باشد . 2 – بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی 3 – هلال احمر 4 – کمیته امداد امام 5 – بنیاد شهید انقلاب اسلامی 6 – بنیاد مسکن انقلاب اسلامی 7 – کمیته ملی المپیک ایران 8 – بنیاد 15 خرداد 9 – سازمان تبلیغات اسلامی 10 – سازمان تأمین اجتماعی 11 – بنیاد امور بیماری های خاص 1 تبصره 1 : موسسه وابسته از نظر این قانون « واحد سازمانی مشخصی است که به صورتی غیر از شرکت و برای مقاصد غیر تجاری و غیر انتفاعی توسط یک یا چند موسسه و نهاد عمومی غیر دولتی تاسیس واداره می شود و به نحوی مالکیت آن متعلق به یک یا چند موسسه و نهاد عمومی غیر دولتی باشد » . تبصره 2 : بر اساس این قانون اجرای قانون در مورد موسسات و نهادهای عمومی ( غیر دولتی ) که تحت نظر مقام ولایت فقیه هستند با اذن معظم له خواهد بود . که در اینجا به توضیحاتی دربارۀ شهرداری ها و نهادهای انقلابی می پردازیم : 1 – شهرداری ها و موسسات وابسته به آنها شهرداری موسسه یا واحدی است که برای اداره امور عمومی شهر تأسیس می شود و یکی از مهم ترین موسسات و نهادهای عمومی و غیر دولتی به شمار می رود . هر شهرداری دارای شخصیت حقوقی و بودجه مستقل است و می تواند با تصویب شورای شهر به منظور تأمین بودجه لازم برای هزینه های مربوطه ، به وضع عوارض بپردازد . همچنین شهرداری برای ارائه خدمات شهری ضروری از قبیل حمل و نقل مسافران در سطح شهر و جلوگیری و مقابله با حوادث غیر مترقبه نظیر آتش سوزی ، دارای موسسات وابسته ای است که عهده دار انجام وظایف مربوط می باشد مانند شرکت واحد اتوبوسرانی و آتش نشانی و غیره . شهرداری نوعی سیستم اداره شهر است و از دو واحد به نام شورای شهر و اداره شهرداری تشکیل شده است که اولی قوه ناظر و تصمیم گیرنده در شهر و دومی مجری آن است . 2 – نهادهای انقلابی بند الف از شق یک ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری ، نهادهای انقلابی را در ردیف واحدهای دولتی شناخته و رسیدگی به شکایت از تصمیمات و اقدامات این واحدها را در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار داده است . همچنین با توجه به سایر شقوق ماده مزبور شکایت از تصمیمات و اقدامات مأمورین این واحدها و مقررات دولتی آنها و یا اعتراض نسبت به آرای قطعی مراجع اداری قانونی واحدهای مذکور و بالاخره شکایات استخدامی مستخدمین آنها « به استثنای مشمولین قانون کار » از مصادیق ماده 11 قانون محسوب و رسیدگی به آنها به دیوان عدالت راجع است . مطابق تبصره 2 ماد ه واحده لایحه قانونی عدم شمول قانون کار درباره کارکنان نهادهای انقلابی ، مصوب 13 / 4 / 1359 شورای انقلاب ، نهادهای انقلابی به ارگان هایی اطلاق می گردد که بنا به نیاز دوران بعد از انقلاب اسلامی ایران ( 22 بهمن 1357 ) به بعد با تصویب مراجع قانونگذاری بوجود آمده است . ماده واحده مورد بحث با ذکر چند نمونه از نهادهای انقلابی ، مقرر داشته است که « کارکنان نهادهای انقلابی از قبیل جهاد سازندگی ، بنیاد شهید ، نهضت سواد آموزی ، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مشمول قانون کار نمی باشند » . فهرست کامل نهادهای انقلابی : علی رغم تأکیدهای مکرر قانونگذار تهیه نشده و به تصویب مقنن نرسیده است . عدم تهیه و تدوین ضوابط نهادهای انقلابی مورد نظر مقنن در موارد عدیده از جمله در خصوص نفی یا اثبات صلاحیت دیوان عدالت اداری ، در رسیدگی به شکایات علیه برخی از واحدهای مذکور ، موجب بروز اشکالاتی شده است . با این وجود در بعضی از مقررات ضوابطی وجود دارد که در تشخیص نهادهای انقلابی دولتی می تواند مفید و موثر واقع شود . مثلا ماده 19 قانون هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری مصوب اسفند ماه 1362 ، استفاده از بودجه عمومی دولت را مورد نظر قرار داده و مقرر داشته است که « کلیه وزارتخانه ها ، سازمانها و موسسات دولتی ، شهرداری ها موسسات و نهادهای انقلاب اسلامی که به نحوی از بودجه عمومی دولت استفاده می نمایند و موسساتی که شمول قانون به آنها مستلزم ذکر نام است . مشمول مقررات این قانون می باشد » . با توجه به آنچه گفته شد مدرک تشخیص نهادهای انقلابی در شرایطی که فهرست کامل آنها تهیه نشده و به تصویب قانونگذار نرسیده است جز مداقه در مقررات مربوطه به تأسیس و طرز اداره و استفاده یا عدم استفاده هر یک از آنها از بودجه عمومی دولت منبع و مأخذ دیگری ندارد و نمی توان به صرف تشکیل آنها ، پس از انقلاب و یا طبیعت و ماهیت فعالیت آنها در بخش عمومی و امر عام المنفعه ، آنها را در زمره نهادهای انقلابی مورد نظر مقنن و هم ردیف با سازمان هایی که به وسیله قانون ایجاد و توسط دولت اداره می شوند و از بودجه عمومی دولت استفاده می نمایند قرار داد . زیرا دیوان عدالت اداری یک مرجع اختصاصی است که به حکم اصل 173 قانون اساسی مأمور رسیدگی به شکایت از واحدهای دولتی و مأمورین آنها می باشد و بدیهی است که مراد قانونگذار از شمول قانون دیوان عدالت اداری به نهادهای انقلابی ، تجاوز از حدود اذن مقرر در اصل 173 نبوده و مقصود نهادهایی بوده است که مطابق اصل مسلم حقوقی و موازین قانونی با معانی و مفاهیم سازمان های دولتی در اصطلاح حقوق اداری ، تناسب و تشابهی دانسته باشد و این معنی باید در تنظیم ضوابط تشخیص نهادهای انقلابی و احصاء آنها مورد توجه قرار گیرد . ج ) ضابطه کلی برای شناسایی نهادها و واحدهای دولتی : کلیه نهادها ، تشکیلات ، وزارتخانه ها ، سازمانها ، شرکت ها و انواع مختلف موسسات عمومی اعم از انتفاعی و غیر انتفاعی و حتی عام المنفعه که به موجب اذن صریح یا ضمنی قانونگذار ایجاد و مستقیما بوسیله مراجع و مقامات قانونی یا تحت نظارت استصوابی یا قیمومت آنها اداره می شوند و بودجه آنها جزو اموال عمومی محسوب و از طریق خزانه دولت یا وجوه عمومی تءمین می گردد . اجزاء پیکره حکومت یا دولت به معنی عام و وسیع کلمه را تشکیل می دهند و بر این اساس قوای سه گانه مقننه ، قضائیه و مجریه و تمام سازمانها و موسسات تابعه و وابسته به آنها و همه واحدهای فوق الذکر که تشکیل و اداره یا انحلال آنها از قلمرو اداره و ابتکار شخص یا اشخاص حقیقی یا حقوقی بخش خصوصی خارج است ، نهادها و واحدهای دولتی به شمار می آیند . هرچند بدلیل ضرورتهای موجود قانونگذار اجازه داده برخی امور عمومی بوسیله موسسات خصوصی اداره شود و همچنین رژیم حقوقی حاکم بر آنها گاه از احکام مختلط حقوق عمومی و حقوق خصوصی ( توأما ) پیروی می نماید و این مسأله شناسایی این واحدها را مشکلتر می سازد . 1 مبحث دوم : مفهوم اختلاف و دعوی و اقسام اختلاف در دستگاههای اجرایی گفتار اول : تعریف دعوی و اختلاف الف : تعریف دعوی مصدر دعا است در تمام معانی خواندن و خواستن است . و « ادعا » در اصطلاح شرعی : گفتاری است که انسان بوسیله آن اثبات حقی را بر غیر طلب می کند و اقرار عکس آن و نزد فقها ، عبارتست از خبر دادن نزد قاضی یا حکم بر حقی که برای اوست علیه غیر و در حضور غیر و اگر این خبر دادن نزد قاضی یا حکم نباشد و یا در حضور غیر نباشد ، آن را دعوی نمی نامند که خبر دهنده را مدعی گویند و آن غیر را مدعی عتیه و دعوی یعنی حقیقت و باطن آنچه ادعا شده است 1 : و در اصطلاح حقوق وفقه : دعوی یعنی : داد خواهی ، تظلم ، داوری ، مرافعه ، ترافع : اختلافی است بین دو طرف که اظهاراتشان را به یکدیگر معارفعه دارند و یا عملی است که برای تثبیت حقی صورت می گیرد ، ادعای طرفی را که موجه مرافعه است تعقیب ( یا دادخواست ) نامند و « دعوی به معنی اخص » نیز گفته می شود و ادعای طرف مقابل را دفاع یا پاسخ نامیده اند . مجمع تعقیب و دفاع را دعوی به معنی اعم می نامند . که دعوی نظر شکل بر دو قسم است : دعوی اصلی و دعوی طاری . دعوی اصلی آن است که محاکمه را بدوا تولید می کند و دعوی طاری آنست که در اثنای رسیدگی به دعوی اصلی حادث می گردد. ب ) تعریف اختلاف : همانطور که در تعریف دعوی آمد اختلاف جزء ارکان دعوی است یعنی تا اختلافی وجود نداشته باشد دعوی حاصل نمی شود بنابراین اختلاف در واقع مقدمه وجودی دعوی است که به معنای نداشتن تفاهم در خصوص یک موضوع یا حق است که اگر این اختلاف و عدم تفاهم بر سر هر موضوعی که باشد بین طرفین اختلاف حل نشود و برای حل آن به مرجع دیگری ( قضایی ) مراجعه شود عنوان دعوی پیدا خواهد کرد . که ما در این تحقیق به معنی اختلاف و ارکان تشکیل دهنده آن و موضوعاتی که می تواند وجود داشته باشد در دستگاه های اجرایی خواهیم پرداخت . همانطور که گفتیم اختلاف ارکانی دارد که اول : یکی از مهمترین آن طرفین اختلاف است که باید 2 شخص ( حقیقی یا حقوقی ) وجود داشته باشد که با هم اختلاف داشته باشند که اگر طرفین اختلاف هر دو شخص حقیقی باشند اختلاف جنبه خصوصی داشته و در مراجع قضایی ویژه حل و فصل خواهد شد . که می تواند کیفری یا مدنی باشد و یا اختلاف می تواند بین یک شخص حقیقی و یک شخص حقوقی حقوق عمومی(دولت) باشد که حل آن نیز دیوان عدالت اداری سپرده شده که عده ای ای دیوان را مرجع قضایی و عده ای آنرا مرجع حل اختلاف اداری می دانند که فرصت بحث پیرامون آن نیست . سوم : اختلافی که بین دو شخص حقوقی باشد که این دو شخص هر دو متعلق به اشخاص حقوقی حقوق عمومی باشند که بزرگترین شخصیت حقوقی حقوق عمومی دولت است و این به معنای این است که اختلاف بین دستگاههای اجرایی ایجاد شود . که البته در مورد این موضوع که آیا این اشخاص شخصیتی جدای از شخصیت دولت دارند و آیا می توانند علیه یکدیگر طرح دعوی کنند واینکه آیا مراجع قضایی باید به این دعوای رسیدگی کنند در مباحث بعدی سخن خواهیم گفت . و از ارکان دیگر اختلاف « موضوع اختلاف » است که بسته به نوع موضوع ، نوع اختلاف هم متفاوت می شود اگر موضوع اختلاف مدنی باشد اختلاف حقوقی بوده و در مراجع حقوقی حل و فصل می شود . و اگر موضوع اختلاف کیفری باشد در مراجع جزایی حل و فصل می شود که البته موضوع اختلاف بین دستگاههای اجرایی انواع متفاوت و مختلفی می تواند داشته باشد. حال به تعریف اختلاف دستگاههای اجرایی می پردازیم : اختلاف : « اختلاف نظر دستگاه های اجرایی در برداشت از قوانین و مقررات و یا اختلاف ناشی از تداخل وظایف قانونی آنها و همچنین اختلاف آنها در مورد اموال و حقوق مالی » که در واقع در این تعریفی که از اختلاف بین دستگاههای اجرایی بیان شده موضوعاتی را که مطرح است نیز بیان کرده که بسته به موضوع مرجع حل اختلاف و راه حل آن متفاوت خواهد بود . حال به تعاریف دیگری که مورد نیاز است می پردازیم : دستگاه طرف اختلاف : دستگاه اجرایی که بر اساس در خواست نامه دستگاه متقاضی به دستگاه طرف اختلاف معرفی می شود : دستگاه متقاضی : دستگاه اجرایی که در خواست رسیدگی نسبت به موضوع اختلاف را از مرجع اختلاف می نماید. رسیدگی : بررسی موضوع اختلاف توسط مرجع اختلاف حسب تقاضای دستگاه متقاضی با استفاده از راهکارهای قانونی سازوکارهای داخل قوه مجریه بویژه براساس بررسی مقامات ذیربط قوه مجریه و هیأت دولت : مرجع رفع اختلاف : مرجع رسیدگی و رفع اختلاف مندرج در آیین نامه چگونگی رفع اختلاف دستگاههای اجرایی که عبارتند از استاندارد ، رئیس دستگاه ستادی و معاونت حقوقی و امور مجلس رئیس جمهور . دستگاه مرتبط : دستگاه اجرایی که با توجه به شرح وظایف و اختیارات قانونی آن و حسب مرجع رفع اختلاف در موضوع مطروحه ،ذینفع، دخیل یا مطلع باشد.1 گفتار سوم : اقسام اختلاف دستگاههای اجرایی : اختلاف دستگاههای اجرایی می تواند انواع گوناگونی داشته باشد از یک حیث این اختلافات می تواند به اختلافات حقوقی و اختلافات کیفری تقسیم شود یعنی در مواردی که اختلاف جنبه حقوقی دارد مرجع حل اختلاف وارده حل اختلاف با مواردی که اختلاف جنبه کیفری دارد متفاوت است . که همانطور که بعدا اشاره خواهد شد اختلافات کیفری می تواند در دادگاههای عمومی مطرح شود و اگر اختلاف حقوقی باشد باید از طریق راه کارهای داخلی قوه مجریه حل و فصل شود . انواع اختلافات دستگاههای اجرایی می تواند به شرح زیر باشد : 1- اختلاف برداشت و نظر نسبت به وظایف قانونی باشد . که در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد تصمیم هیأت وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهوری اتخاذ می شود لازم الاجرا است . یعنی به این دلیل که وظایف قانونی دستگاههای اجرایی در قوه مجریه تعیین می شود و قوانینی که از طرف قانونگذار وضع شده در خصوص موضوع اختلاف روشن و آشکار بوده و رئیس جمهور و هیأت وزیران که در رأس قوه مجریه قرار دارند و حق وضع آیین نامه و تصویب نامه در محدوده ای که قانون اساسی مشخص کرده دارند می توانند خود به حل و فصل این گونه اختلافات کمک کرده و آن را برطرف نمایند به نظر برخی مسئولین بیشتر اختلافاتی که بین دستگاه های اجرایی حاصل می شود د ر واقع اختلاف سلیقه است و نشان از پویایی و فعال بودن آنها دارد . 2 – موضوعی واحد از جهات مختلف مربوط به چند دستگاه باشد : که این مورد نیز از مواردی است باید مانند راه حل اولی از طریق سازوکارهای داخلی قوه مجریه حل و فصل شود و طبیعی است بروز این اختلافات در اثر پایبندی و تعهد مسئولان به اهداف و رسالت های دستگاه های متبوع است اما آنچه مهم است این است که این مسائل و اختلافات به لحاظ توجه به منافع عمومی و مسائل بزرگتری که نفعش به جمع بر می گردد ، بر اساس قانون حل و فصل شوند . 3 – تشکیلات مضاعف بر سر موضوعی واحد پدیدار شده باشد که این خود باعث ایجاد اختلاف در انجام وظایف این دستگاهها خواهد بود که باید از طریق راهکارهای داخلی قوه مجریه حل و فصل شود که می توان گفت این موضوعات در واقع ماهیت اجرایی داشته و طبعا هیأت وزیران مقام صالح برای حل اختلاف و فیصله دادن اموری باشد . 4 – تداخل وظایف بین دستگاههای اجرایی پیش بیاید . 5 – اختلاف در استنباط از قانون باشد و یا ناشی از اقدام قانونگذار باشد : مثلا قانونگذار طی دو قانون جداگانه صلاحیت امری واحد را بر عهده دو دستگاه گذاشته باشد یا قانونی را که وضع کرده به روشنی معین نکرده باشد . که در این صورت اختلاف ماهیت اجرایی ندارد بلکه ماهیت استنباط از قانون را دارد که در این صورت دولت با تقدیم لایحه تفسیری نظر نهایی و قانونی مجلس را جویا می شود که در آن صورت مصوبه مجلس تکلیف را روشن می کند و لازم الاجرا خواهد بود که باید گفت موضوعات دیگری نیز می تواند بین دستگاهها وجود داشته باشد که البته در این دو قسم اختلاف خواهد گنجید که یا جنبه اجرایی دارد یا استنباط از قانون که ما به همین مختصر بسنده می کنیم . تا در واقع به طور اجمالی توانسته باشیم انواع اختلافاتی را که بین دستگاههای اجرایی ایجاد می شود مشخص کنیم و در بخش دوم جزئی تر به راهکارهای حل اختلاف خواهیم پرداخت . فصل دوم : شخصیت حقوقی و دستگاههای اجرایی : در این فصل می خواهیم روشن کنیم که اجرای وظایف دولت مستلزم سازماندهی است و سازمان عبارتست از همکاری گروهی برای نیل به هدف تعیین شده ، معمولا هر سازمان برای نیل به یک یا چند هدف بوجود می آید و نام هر سازمان دقیقا هدف و وظایف آن را معرفی می کند ، شخص حقوقی عنوانی است در مقابل شخص حقیقی که سالهای متمادی است در قوانین و عمل به رسمیت شناخته شده و وسیلۀ تمایز اقسام سازمانها از یکدیگر و تنظیم روابط آنها با یکدیگر می باشد . همانگونه که در زندگانی قضایی اسم اشخاص حقیقی معرف هویت مستقل او و حقوق و تکالیف و اعمال وی است اشخاص حقوقی نیز می توانند نقش مشابه آن داشته باشند ، زیرا هر شخص حقوقی از تعدادی از اشخاص حقیقی یعنی گروه یا جمعیت انسانی مشخص و مستقل و جدای از گروههای دیگر


دسته‌بندی نشده

سایت ما حاوی حجم عظیمی از مقالات دانشگاهی است . فقط بخشی از آن در این صفحه درج شده شما می توانید از گزینه جستجو متن های دیگری از این موضوع را ببینید 

کلمه کلیدی را وارد کنید :

دسته بندی: دسته‌بندی نشده

پاسخ دهید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

مطالب مرتبط

دسته‌بندی نشده

3 (1140)

واژه «شطرنج»تلفظ فارسی «چاتورانگا » است کلمه ای که در زبان سانسکریت برای نام گذاری این بازی به کار برده می شود،جایی که معمولاً از آن به عنوان نخستین زادگاه این بازی یاد می شود. اگر ادامه مطلب…

دسته‌بندی نشده

3 (1141)

بررسی تاریخ شناخت تاریخچه و علل پیدایش شهر شهر نیشابور مانند سایر شهرهای استان خراسان جزء اولین مراکز مسکونی است که اقوام آریایی پس از ورود به ایران در آن سکنی گزیدند. خراسان قدیم به ادامه مطلب…

دسته‌بندی نشده

3 (1142)

بنام خدا سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی ایران شرکت شهرکهای صنعتی مازندران معاونت صنایع کوچک طرح امکان سنجی "پارچه بافی" پاییز 85 فهرست مطالب فصل اول بررسی بازار مطالعه و شناخت محصول...............................................................................................................................4 عوامل موثردر ادامه مطلب…

background